Orientations stratégiques envisageables

Il y a deux orientations stratégiques envisageables à examiner au regard de cette Convention, à savoir :

Scénario 1 - Ne pas ratifier la Convention

Suivant ce scénario, le Canada ne ratifierait pas la Convention SNPD, et, dans l'éventualité d'un déversement de SNPD, le Canada continuerait d'appliquer le régime existant relatif à la responsabilité du propriétaire du navire pour ce qui concerne tout dommage dû à la pollution. Ainsi, la section 2 de la partie 6 de la LRMM continuerait de régir la responsabilité du propriétaire de navire, sous réserve des limites de responsabilité prévues à la partie 3 de la LRMM. La responsabilité du propriétaire de navire demeurerait moins étendue qu'en vertu de la Convention SNPD et ne serait pas étayée par une assurance obligatoire donnant un droit d'action directe contre l'assureur ni par un niveau d'indemnisation additionnelle, contrairement à ce que propose le Fonds SNPD. Il y a également un risque que lors d'un grave incident causé par une SNPD au Canada, les coûts liés à l'intervention, au nettoyage et aux dommages causés aux tiers puissent ne pas être recouvrables auprès du propriétaire du navire et les contribuables seraient ainsi tenus de financer une partie de ces coûts. Ainsi, les réceptionnaires canadiens de SNPD n'auraient pas le fardeau additionnel de verser des contributions au Fonds SNPD, et l'indemnisation des dommages à cet égard au-delà de la limite de responsabilité du propriétaire du navire ne serait pas disponible au Canada, tout comme c'est le cas à l'heure actuelle.

Scénario 2 - Ratifier la Convention

La ratification de la Convention offrirait plusieurs avantages. En effet, il s'ensuivrait un niveau d'indemnisation en cas d'événement impliquant des SNPD causé par des bâtiments de mer qui serait nettement supérieur au niveau d'indemnisation prévu à l'heure actuelle sous le régime de la LRMM, et qui est beaucoup mieux adapté aux risques plus élevés liés au volume plus important de mouvements internationaux de SNPD. La responsabilité stricte du propriétaire de navire pour la pollution et les autres dommages, y compris les blessures et les décès, l'exigence de maintenir une assurance, le droit d'action directe contre l'assureur, et le Fonds SNPD, assureraient aux victimes réclamant une indemnisation des dommages découlant d'événements impliquant des SNPD en eaux canadiennes une indemnisation prompte et convenable analogue à celle qu'offre le FIPOL aux victimes de dommages dus à la pollution par des hydrocarbures.

Cependant, l'hypothèse de la ratification oblige à examiner plusieurs questions de politique, notamment celles que la Convention laisse aux États parties le soin de trancher, à savoir :

Sens des expressions « transport par mer » et « transport intérieur de SNPD »

Tel qu'indiqué précédemment, la Convention s'applique à tout dommage découlant du transport international ou intérieur de SNPD par tout bâtiment de mer sur le territoire ou dans la mer territoriale d'un État partie. Bien que la Convention emploie à divers articles l'expression « transport par mer » - ce qui est tout à fait logique au regard de son titre -, il serait plus prudent dans le contexte canadien de disposer que la mention de « transport par mer » vaut mention de « transport par eau ». De cette façon, on s'assurerait que les navires de mer exploités dans nos eaux internes et transportant des cargaisons de SNPD, qu'elles soient d'origine internationale ou intérieure, seraient visés dans l'éventualité de tout événement (accident). Par voie de conséquence, de telles cargaisons seraient aussi considérées comme des « cargaisons donnant lieu à contribution » pour l'application du seuil annuel afférant aux divers comptes SNPD.

Malgré le projet de disposition relative à l'expression « transport par eau », la Convention ne s'appliquera pas au transport intérieur de SNPD par des navires autres que des navires de mer. De tels navires demeureraient assujettis au régime actuel de la partie 6 de la LRMM. Comme il a été mentionné précédemment, le régime actuel vise uniquement les dommages dus à la pollution, et il prévoit une limite de la responsabilité du propriétaire de navire qui est inférieure à celle prévue à la Convention SNPD. Cependant, les principales marchandises transportées à l'intérieur du pays à bord de navires autres que des navires de mer sont des hydrocarbures et autres produits en vrac, en quantités relativement faibles à comparer au volume de SNPD transportées par des navires de mer au Canada.

Compte tenu du risque relativement faible que présente ce type de commerce intérieur, le régime actuel de la partie 6 de la LRMM devrait être amplement suffisant pour pouvoir composer avec tout incident impliquant des navires autres que des navires de mer employés à des fins de transport intérieur de SNPD. Par ailleurs, dans les cas d'incidents de pollution par les hydrocarbures, la Caisse d'indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par les navires continuerait d'offrir un niveau additionnel d'indemnisation de toute créance dépassant la limite de responsabilité du propriétaire de navire, et ce, jusqu'à concurrence d'environ 155 millions de dollars par incident.

Il est proposé que la responsabilité des navires autres que des navires de mer qui sont exploités à des fins de transport intérieur de cargaisons de SNPD demeure assujettie à la section 2 de la partie 6 de la LRMM, et que de telles cargaisons de SNPD ne soient pas considérées comme des « cargaisons donnant lieu à contribution » pour l'application de la Convention SNPD.

Exclusion des navires de mer de 200 t.j.b. ou moins

Bien que la Convention s'applique à tout navire de mer, il est loisible aux États parties de choisir de soustraire à l'application de la Convention les navires de mer d'une jauge brute ne dépassant pas 200 qui effectuent des voyages intérieurs et transportent des SNPD uniquement en colis. Cette option a été incluse dans la Convention au motif que cette catégorie de navires présente un risque relativement faible au chapitre des dommages, étant donné le volume plus faible de leurs cargaisons, surtout lorsque celles-ci sont transportées en colis. Sur le plan pratique, l'exclusion de cette catégorie de navires réduirait le fardeau administratif lié à l'obtention et au traitement des certificats d'assurance visant les petits navires qui, autrement, pourraient être assujettis à la Convention.

Dans le même ordre d'idées, les réceptionnaires de cargaisons transportées par ces navires ne seraient pas tenus de déclarer ces cargaisons au Fonds SNPD. Il s'ensuit que les dommages causés par de tels navires ne seraient pas régis par la Convention, mais plutôt par la loi nationale. Ainsi, tout comme dans le cas précédent concernant des navires autres que des navires de mer, le régime actuel de la partie 6 de la LRMM s'appliquerait aussi aux navires de mer d'une jauge brute ne dépassant pas 200.

Il est proposé que les navires de mer d'une jauge brute ne dépassant pas 200 qui sont exploités à des fins de transport intérieur de SNPD en colis soient exclus du champ d'application de la Convention au Canada et que leur responsabilité soit régie par le régime actuel de la partie 6 de la LRMM.

L'adoption de la définition de « réceptionnaire »

Tel qu'indiqué précédemment, la Convention permet aux États parties de choisir l'une des deux définitions qu'elle propose pour le terme « réceptionnaire ». Aux termes de l'alinéa 1(4)a), le réceptionnaire est :

  • le réceptionnaire effectif de la cargaison dans le port de déchargement, y compris le mandataire ou la société d'entreposage qui reçoit la cargaison en vue de son transport jusqu'à sa destination finale dans l'État partie; ou
  • la personne qui reçoit effectivement la cargaison de SNPD. Il peut s'agir du réceptionnaire mandant ou d'un mandataire du réceptionnaire mandant. Le mandataire ne serait pas tenu de déclarer cette cargaison aux fins de son propre seuil annuel, pourvu que le mandant soit situé dans l'État partie et que le mandataire révèle l'identité du mandant au Fonds SNPD (ou à l'autorité désignée).

Autrement, en vertu de l'alinéa 1(4)b), l'État contractant peut formuler sa propre définition de « réceptionnaire », pourvu que les contributions au Fonds SNPD soient les mêmes que si l'on appliquait l'alinéa 1(4)a).

De nombreux États ayant l'intention de ratifier la Convention ont exprimé leur préférence pour la définition énoncée à l'alinéa 1(4)a), et ce, parce qu'elle contribue à la certitude de la détermination de l'identité du réceptionnaire. En outre, cette définition assure un certain degré de stabilité aux intervenants de l'industrie dans la mesure où elle n'oblige pas à créer aucun nouveau mécanisme contrôlé par l'État aux fins de remplir les conditions relatives au suivi des cargaisons donnant lieu à contribution et des réceptionnaires au sein de l'État.

Il est proposé que la définition de « réceptionnaire » énoncée à l’alinéa 1(4)a) soit adoptée en droit canadien.

Mécanisme de déclaration

Tel que mentionné précédemment, le Fonds SNPD sera financé au moyen de contributions versées par les réceptionnaires généralement après la survenance d'un événement (c.-à-d. après la survenance d'un événement, sauf en ce qui concerne les frais administratifs). Les montants des contributions seront déterminés sur la base des rapports de réception de SNPD dépassant certains seuils au cours de l'année précédant un événement. Afin de faire en sorte que toutes les personnes qui sont tenues de contribuer au Fonds SNPD puissent être repérées et facturées si nécessaire, la Convention exige que tous les États parties communiquent chaque année à l'administrateur du Fonds SNPD des renseignements (c.-à-d. coordonnées et quantités de cargaisons donnant lieu à contribution) relatifs à toutes les personnes dans un État qui sont tenues de contribuer au Fonds. Les États parties devront donc instaurer un système de déclaration afin de pouvoir s'acquitter de cette obligation. Dans l'arène internationale, on a discuté de deux hypothèses relativement aux modalités administratives de mise en œuvre de cette obligation :

a) système de déclaration nationale administré et suivi de près par une autorité nationale;
b) système de déclaration volontaire administré par l'industrie mais pouvant être vérifié par une autorité nationale.

La majorité des États et des intervenants de l'industrie ont exprimé leur préférence pour la deuxième formule (système de déclaration volontaire). Il s'agit d'un système dans le cadre duquel les réceptionnaires s'identifient volontairement et communiquent chaque année les renseignements pertinents à une autorité nationale désignée sur une base annuelle14. L'autorité nationale se charge d'effectuer des vérifications ponctuelles des déclarations et de transmettre les renseignements à l'administrateur du Fonds SNPD.

La loi et la réglementation nationales devront prévoir des mesures adéquates pour assurer le respect des exigences en matière de déclaration et prévoir des sanctions en cas d'inobservation. Ce genre de système n'est pas sans précédent au Canada. En effet, aux fins de s'acquitter de sa responsabilité en tant que membre du FIPOL, le Canada a adopté un ensemble de règlements créant un mécanisme efficace d'observation et d'exigences en matière de déclaration et de vérification par l'État des responsabilités des réceptionnaires d'hydrocarbures en matière de déclarations. Le pouvoir de réglementation est prévu à la partie 7 (article 125) de la LRMM.

La décision de ratifier la Convention s'accompagne de l'obligation d'instaurer le système de déclaration préalablement à l'entrée en vigueur de la Convention dans l'État ratifiant. À ce titre, l'État est notamment tenu de fournir des données relatives à la quantité de SNPD reçue au cours des 12 mois précédant la ratification de la Convention.

Il est proposé qu’un règlement soit pris pour énoncer les exigences relatives aux déclarations devant être faites par des réceptionnaires ainsi que les rôles et fonctions d’une autorité désignée chargée de faire respecter ces exigences au Canada.

Il est également proposé que ce système de déclaration soit mis en service 12 mois avant que le Canada ratifie la Convention SNPD.

Un seuil plus bas aux fins des déclarations

Il faudra aussi examiner l'opportunité de prévoir, dans la réglementation relative aux exigences en matière de déclaration, l'adoption d'un seuil plus bas relativement aux déclarations de cargaisons de SNPD, par rapport à celui prévu aux termes de la Convention SNPD. Cela permettrait à l'autorité désignée de mieux suivre les flux commerciaux de SNPD et les parties qui sont aux marges du seuil annuel et qui pourraient éventuellement être assujetties au système de contribution au cours d'une année donnée. Il pourrait s'agir d'une initiative particulièrement importante pour le Canada, étant donné que les estimations préliminaires portent à croire que le nombre de réceptionnaires est relativement faible et que de nombreux réceptionnaires se situent sous le seuil de 20 000 tonnes. Il importe de noter que l'établissement d'un seuil national plus bas est envisagé uniquement aux fins des déclarations annuelles de réception de SNPD à l'autorité nationale désignée, et non aux fins du versement de contributions au Fonds SNPD. Les renseignements recueillis auprès de ceux qui se trouveraient sous le seuil de contribution ne seraient communiqués d'aucune manière au Fonds SNPD.

Ainsi qu'il a été mentionné précédemment, afin de faciliter l'observation des exigences en matière de déclaration, les réceptionnaires pourront utiliser le HNS CCCC (système informatique de calcul des contributions) afin d'identifier les SNPD transportées en vrac reçues et de les déclarer à l'autorité nationale désignée. Le HNS CCCC permettra aussi aux réceptionnaires d'entrer la quantité de SNPD transportées en vrac reçues dans un port canadien et de déterminer si le total des cargaisons de SNPD reçues au cours de l'année dépasse le seuil prévu par la Convention. Au moment de la ratification de la Convention, le Fonds SNPD facturera directement les réceptionnaires à titre individuel pour le montant des contributions payables au Fonds.

Compte tenu de l'adoption du Protocole de 2010, ce système sera réexaminé et est censé devenir accessible par l'entremise d'un site Web dans le futur.

Il est proposé d'adopter en droit canadien un seuil annuel inférieur, soit un seuil de 17 000 tonnes, pour les réceptionnaires d'hydrocarbures non persistants, de GPL ou d'autres SNPD transportées en vrac relevant du compte général.

Traitement des personnes associées

Le paragraphe 16(5) de la Convention SNPD exige que les quantités de SNPD reçues dans un même État par des personnes associées soient combinées aux fins de déterminer s'il y a dépassement du seuil à partir duquel des contributions sont exigibles. Cette disposition a pour objet d'assurer un traitement équitable de tous les réceptionnaires en faisant échec à la stratégie d'évitement de l'obligation de verser une contribution qui consisterait à répartir les réceptions de cargaisons de SNPD entre plusieurs sociétés liées.

La Convention définit comme suit l'expression « personne associée » : « toute filiale ou entité sous contrôle commun. Le droit national de l'État intéressé détermine les personnes qui sont visées par cette définition. » Dans le cas de « personnes associées », toute entité réceptionnaire de SNPD au sein du groupe devra communiquer les renseignements relatifs à la cargaison de SNPD même si son volume ne dépasse pas les seuils prévus par la Convention, puisque la détermination de la contribution sera fondée sur la quantité globale de SNPD reçues au sein du groupe de « personnes associées ». Le HNS CCCC permettra aux utilisateurs d'entrer les renseignements relatifs aux personnes associées de manière à ce que les contributions puissent être combinées.

Il est proposé de reprendre la définition de « personnes associées » qui figure actuellement aux articles 60 et 66 de la LRMM afin de déterminer les quantités globales de SNPD reçues par plusieurs entités liées. Cette définition, qui concerne les contributions au FIPOL, est rédigée comme suit :

[…] lorsque deux entités font partie d'un même groupe au sens de l'article 2 de la Loi canadienne sur les sociétés par actions, elles sont réputées être des personnes associées […].

Amendes imposables en cas d'absence de certificat d'assurance

Comme il a été mentionné précédemment, dans le cadre du niveau 1, les propriétaires de navires seront tenus de posséder un certificat d'assurance ou autre garantie financière couvrant leur responsabilité sous le régime. Ces certificats seront délivrés par une autorité désignée dans l'État partie sur présentation d'une preuve d'assurance ou autre garantie fournie par le propriétaire de navire. Un certificat valide devra être transporté à bord du navire et devra être disponible à des fins d'inspection tout comme les autres documents relatifs au navire. En vertu des dispositions liées au contrôle d'application de la LRMM, les navires peuvent faire l'objet d'une ordonnance de détention si le propriétaire ne possède pas un certificat en vertu de la CRC ou de la Convention sur les hydrocarbures de soute et on prévoit que les mêmes dispositions s'appliqueraient également à la Convention SNPD.

Cette exigence soulève la question des sanctions ou amendes qui pourraient être imposées en cas de défaut de possession d'un certificat d'assurance valide. Pour prendre un exemple pertinent, suivant les dispositions actuelles relatives à la pollution par les hydrocarbures que l'on retrouve à la partie 6 de la Loi sur la responsabilité en matière maritime, le propriétaire de navire qui n'a pas de certificat d'assurance valide conforme aux exigences posées à cette partie de la Loi, est passible d'une amende maximale de 100 000 $. Ces amendes ont été mises à jour en 2009 et il semblerait prudent d'appliquer le même régime d'amendes en cas de défaut de possession d'un certificat d'assurance conforme aux exigences dans le cadre de la Convention SNPD.

Il est proposé que le régime d'amendes imposables en cas d'absence de certificat d'assurance conforme aux exigences s'aligne sur le régime prévu à la partie 8 de la LRMM.

Rôle de la Caisse d'indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par les navires (Caisse d'indemnisation du Canada)

Ainsi qu'il a été dit précédemment, le Fonds SNPD sera financé au moyen des contributions versées par les réceptionnaires après la survenance d'un événement. Dans le système du FIPOL, le Canada est unique en ce qu'il possédait déjà un fonds national avant la création du FIPOL - la Caisse d'indemnisation du Canada - créé en 1973, qui paie toutes les contributions au fonds international pour le compte des réceptionnaires du Canada. La Caisse d'indemnisation du Canada est un élément fondamental du régime canadien de responsabilité et d'indemnisation en matière de pollution par les hydrocarbures et prévoit une garantie additionnelle en cas de déversement de tout type d'hydrocarbure par tout type de navire (le FIPOL indemnise uniquement en cas de déversement d'hydrocarbures persistants par des pétroliers).

Le pétrole est la marchandise la plus communément transportée par des navires assujettis à la Convention SNPD, laquelle possède un « compte hydrocarbures » qui fait partie du Fonds SNPD. La Convention SNPD vise les décès et les blessures corporelles à bord ou à l'extérieur du navire, c.-à-d. les dommages qui ne sont pas visés par le régime du FIPOL. Il est possible que des créances liées à des décès ou à des blessures corporelles causés par des déversements d'hydrocarbures persistants, en plus des dommages causés par des déversements d'hydrocarbures non persistants, représentent une part importante du total des créances SNPD. La Caisse d'indemnisation du Canada serait donc responsable de déclarer les cargaisons d'hydrocarbures persistants et non persistants reçues au Canada et de verser les contributions au Fonds SNPD futur pour le compte de ces réceptionnaires, ce qui est similaire à l'arrangement actuel en vertu du FIPOL. Cette mesure viserait à assurer que les contributions imposées par le Fonds SNPD aux réceptionnaires d'hydrocarbures soient financées de la même manière - la Caisse d'indemnisation du Canada - que les contributions imposées par le FIPOL aux réceptionnaires d'hydrocarbures persistants.

Il est proposé que les contributions versées au Fonds SNPD à l'égard des hydrocarbures persistants et non persistants soient payées à partir du FIPOL et que l'administrateur du FIPOL ait les mêmes fonctions et responsabilités à l'égard du Fonds SNPD que celles qu'il possède actuellement à l'égard du FIPOL.



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14 L'« autorité nationale désignée » sera désignée en temps opportun pour assurer le bon fonctionnement de la Convention.
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