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Pilotage maritime

Modifications proposées concernant la Loi sur le pilotage
Rapport des consultations auprès des intervenants
Février et mars 2007
Michael Turner et Jacques Clavelle

Résumé

En 2002, un arbitre accordait une augmentation de droits importante à la Corporation des pilotes du Saint-Laurent central. Peu après, l’Office des transports du Canada (OTC) refusait l’augmentation de tarifs demandée par l’Administration de pilotage des Laurentides (APL) pour l’aider à couvrir cette augmentation des droits, décision qui rendait alors l’APL incapable de maintenir son autonomie financière, une obligation imposée aux administrations de pilotage du Canada en vertu de la Loi sur le pilotage (la Loi). Le gouverneur en conseil acceptait par la suite d’annuler la décision de l’OTC et d’approuver le tarif de l’APL. Il ordonnait aussi à Transports Canada de prendre les mesures nécessaires pour éviter la répétition d’une situation semblable.

En janvier 2007, Transports Canada a proposé quatre modifications à la Loi dans un document de travail distribué aux intervenants. Ceux-ci étaient priés de commenter les modifications proposées et de suggérer d’autres solutions susceptibles de permettre d’atteindre le même but : favoriser l’autonomie financière des administrations de pilotage. Le Ministère soulignait que les modifications proposées étaient strictement administratives, qu’elles touchaient la gouvernance des administrations de pilotage et n’auraient aucune incidence sur la sécurité ou l’environnement.

Transports Canada a par la suite conclu un contrat avec Michael Turner, de System Strategies, et Jacques Clavelle, conseiller en gestion indépendant, afin qu’ils demandent à des intervenants de la communauté maritime des quatre régions de pilotage ce qu’ils pensaient de ces modifications, et qu’ils partagent ensuite le résultat de leur recherche.

MM. Turner et Clavelle ont formé une équipe de consultation avec Mme Julie Bédard et le capitaine David Avey,  tous deux de Transports Canada, Sécurité maritime, et agissant comme observateurs. L’équipe s’est rendue dans huit villes en trois semaines afin de rencontrer des groupes ou des personnes intéressés. Une partie de l’équipe s’est rendu à St. John’s (Terre-Neuve), Halifax (Nouvelle-Écosse), Montréal et Québec (Québec). L’autre partie est allé à Vancouver et à Prince Rupert (Colombie-Britannique) et à Oakville (Ontario). MM. Turner et Clavelle ont ensuite animé ensemble les séances finales à Ottawa.

Outre les audiences publiques, les intervenants de chaque ville ont eu la possibilité de rencontrer les membres de l’équipe de consultation en privé. Ils ont aussi été invités à transmettre de plus amples commentaires par écrit, soit à l’équipe de consultation, soit au gestionnaire du projet de Transports Canada, à Ottawa.

Voici le résumé des modifications proposées :

  • Les modifications au paragraphe 15.2(1) donneraient plus de liberté aux arbitres quand ils doivent régler des différents contractuels opposant une corporation de pilotes et une administration de pilotage. Ils pourraient, par exemple, accepter certains éléments dans les propositions de chaque partie, au lieu d’avoir à accepter ou refuser l’offre complète d’une partie. Les arbitres pourraient aussi être tenus de prendre en considération le plan d’entreprise de l’administration de pilotage, les exigences découlant de la Loi sur la gestion des finances publiques et le contexte économique de l’industrie.
  • Les modifications proposées au paragraphe 34(2), et peut-être au paragraphe 34(4), feraient passer l’examen des oppositions concernant les tarifs de l’OTC au Ministère, en vertu du processus de publication préalable de 30 jours dans la Gazette du Canada, ou définiraient clairement la notion « d’intérêt public » pour l’OTC.
  • Les modifications proposées au paragraphe 15(2) permettraient, au besoin, aux administrations de pilotage d’embaucher simultanément des corporations de pilotes et des pilotes employés.
  • Les modifications au paragraphe 21(1) élimineraient l’obligation, pour le Ministre, d’examiner les oppositions des administrations de pilotage aux projets de règlements en vertu des alinéas 20(1) (a) et (f), portant sur les zones à pilotage obligatoire et les qualifications requises pour l’obtention des brevets ou certificats de pilotage.

Opinions exprimées

Comme on pouvait s’y attendre, les modifications proposées ont provoqué beaucoup de discussions. Les opinions exprimées varient selon les groupes d’intervenants et les régions.

De nombreux partisans des modifications les considèrent comme un premier pas vers des réformes plus vastes et indispensables pour corriger une lacune persistante du système. Ils souhaitent que cet examen ait une portée plus large, qu’il ne se limite pas aux enjeux financiers et aux défis de gestion de l’APL, et demandent qu’on étudie immédiatement ce qu’il serait possible de faire pour réduire les coûts de l’APL tout en améliorant le service.

Pour leur part, les opposants aux modifications croient que le système de pilotage du Canada serait mis en péril par ces modifications qui visent à régler un problème très local mais pourraient avoir des incidences fâcheuses dans d’autres régions. D’autres groupes jugent nécessaire de prendre des mesures afin de régler les problèmes de l’APL, mais soutiennent qu’il faudrait n’apporter à la Loi que les modifications minimales requises afin de résoudre la situation financière de l’APL sans mettre en péril l’application fructueuse de la Loi dans d’autres secteurs.

Par région :

Côte Ouest

Les intervenants sont d’avis que la Loi pourrait donner d’aussi bons résultats dans les autres régions que dans la leur, si seulement les parties suivaient leur « modèle d’engagement total », un ensemble de pratiques favorisant une coopération étroite entre toutes les parties. Les pilotes, les navires étrangers qui utilisent leurs services, l’industrie maritime élargie et l’administration de pilotage travaillent de concert, formant une seule industrie guidée par un esprit d’ouverture et de transparence.

Selon leur expérience, la sélection de l’offre finale donne de bons résultats si on l’utilise rarement et correctement et que les deux parties s’efforcent d’établir une entente réaliste. Ils ne voient aucun avantage, mais plutôt beaucoup d’inconvénients, à l’idée qu’une corporation de pilotes et des pilotes employés travaillent dans une même zone. Toutes les parties croient qu’il faudrait conserver les dispositions du paragraphe 34(2) quant à l’examen des oppositions au tarif par l’OTC, et celles du paragraphe 21(1) quant à l’examen par le Ministre des oppositions réglementaires, car de tels mécanismes de contrôle sont nécessaires à la gestion d’un monopole réglementé.

Côte Est

On note une grande diversité d’opinions parmi les intervenants de la côte Est, du Saint-Laurent et des Grands Lacs. Cela est aussi vrai au sein de l’industrie maritime.

Dans la moitié Est du Canada, la plupart des coûts et des affectations de pilotage sont liés à des navires battant pavillon étranger, qui sont représentés par la Fédération maritime du Canada (FMC). La FMC est généralement satisfaite du niveau de service actuellement offert au Canada Atlantique et sur les Grands Lacs et juge que les processus de réglementation et d’appel prévus par la Loi sont efficaces. Elle est néanmoins fort préoccupée par l’augmentation continue des coûts et les niveaux de service inadéquats qui sévissent dans le système du Saint-Laurent. Dans ses présentations régionales, la Fédération :

  • a appuyé les modifications qui laisseraient plus de choix aux arbitres pendant la sélection de l’offre finale;
  • a appuyé les orientations concernant le plan d’entreprise de l’administration de pilotage;
  • a appuyé, en principe, l’idée de permettre aux administrations d’embaucher, pour une même région, des pilotes employés et des corporations de pilotes;
  • s’est opposée à l’affaiblissement du rôle que joue l’OTC dans l’examen des demandes d’appel relatives aux tarifs;
  • s’est opposée à ce qu’on demande au Ministre d’examiner les appels réglementaires liés à la définition ou la modification des zones à pilotage obligatoire ou des qualifications des pilotes.

La FMC a modifié le point de vue qu’elle avait adopté lors des rencontres régionales, tel qu’indiqué ci-dessous.

Par groupes d’intervenants

Aucun des organismes de pilotes ni aucune des corporations de pilotes n’appuie les modifications.

La Fédération maritime du Canada (FMC) est le seul groupe dont l’opinion a changé entre le début et la fin du processus. Lors de la dernière séance, tenue à Ottawa, la FMC a indiqué pourquoi il était nécessaire de trouver un terrain d’entente pour régler les problèmes pressants de l’APL, tout en évitant que les autres intervenants aient à subir des conséquences négatives. Elle a donc adopté une nouvelle position qui reconnaît les besoins suivants :

  • Il faut agir rapidement afin de résoudre les problèmes financiers de l’APL et de rétablir la relation qu’elle a avec les pilotes de la circonscription no 1.
  • Il faut régler les préoccupations soulevées par les autres régions, et ce, à moyen terme.

Lors de sa dernière présentation, la Fédération a proposé d’apporter immédiatement à la Loi des modifications qui soutiendraient la viabilité financière de l’APL et amélioreraient le processus de sélection de l’offre finale, puis de procéder, plus tard, à un examen plus approfondi de la Loi, en se concentrant sur la gouvernance, les niveaux de service et les autres points à améliorer.

Les propriétaires de navires intérieurs et leurs représentants ne partagent pas cette opinion. Ils appuient l’idée d’accorder plus de souplesse aux arbitres et d’autoriser l’embauche de pilotes employés dans des zones déjà desservies par des corporations de pilotes; selon eux, ce serait là un bon début, mais les modifications proposées ne sont pas suffisantes. Ils soutiennent qu’il serait grand temps de revoir la Loi en entier. Certains souhaitent que l’OTC jouent un rôle beaucoup plus fort, et qu’un plus grand nombre de règlements soient assujettis à un appel auprès du Ministre.

Les exploitants de navires intérieurs ont mentionné diverses modifications qui pourraient être apportées à la Loi sur le pilotage :

  • Faire en sorte que le pilotage soit optionnel pour les navires canadiens qui répondent à certaines normes de sécurité.
  • Commercialiser les activités de pilotage en s’inspirant du modèle de la Voie maritime.
  • Séparer les activités de pilotage et les règlements relatifs à la sécurité, ce dernier élément devenant alors la responsabilité de Transports Canada.
  • Modifier la composition des conseils des administrations de pilotage, notamment la façon dont les membres du conseil sont sélectionnés.

Dans l’Est du Canada, deux groupes défendant des intérêts environnementaux et économiques se sont dits préoccupés par le fait que les modifications proposées risquaient de restreindre les possibilités qu’ont le public et l’industrie de formuler des commentaires ou des oppositions, et qu’elles risquaient d’affaiblir les niveaux de sécurité actuels. Un des groupes considère qu’il faudrait modifier le système d’arbitrage et le processus d’opposition aux augmentations de tarifs.

Les points de vue des administrations de pilotage ont été communiqués au Ministère. En plus de leur opinion au sujet des modifications proposées, les administrations ont également fourni des renseignements utiles aux équipes de consultation pendant les séances à huis clos.

Rapport complet

Le rapport complet contient un sommaire de la méthode de consultation et présente les points de vue des participants qui ont pris part aux audiences publiques; ces commentaires sont regroupés par catégorie d’intervenants.



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Rapport complet (385.36 Ko)

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Date de modification :
2010-01-07