Barre de menu Gouvernement du Canada

Symbole du gouvernement du Canada

La barre de navigation primaire

Rapports d’enquête

Le 28 octobre 2004, M. Nigel Frawley a été nommé par le ministre des Transports en vertu du paragraphe 21(2) de la Loi sur le pilotage afin d’enquêter sur les oppositions faites au projet de règlement modifiant le Règlement de l’Administration de pilotage de l’Atlantique, tel que publié à la Partie I de la Gazette du Canada en date du 17 avril 2004.

Le 24 octobre 2005, le ministre des Transports a informé Mme Anne Soucie, la Présidente de l’Administration de pilotage de l’Atlantique, de sa décision suite à l’enquête menée par M. N. Frawley. Le ministre donne cinq directives à l’administration.

Les documents qui suivent peuvent être visualisés ou téléchargés :

Rapports d’enquête Version PDF (74.9 Ko)

Les documents qui suivent peuvent être visualisés ou téléchargés en format PDF. Pour consulter la version PDF (format de document portable), vous devez avoir un lecteur PDF sur votre ordinateur. Si vous n’en avez pas déjà un, il existe de nombreux lecteurs PDF que vous pouvez télécharger gratuitement ou acheter sur Internet :

Pour commander des documents par courriel, contactez-nous à: securitemaritime@tc.gc.ca



NIGEL H. FRAWLEY
Barrister & Solicitor

15, Ancroft Place
Toronto (Ontario)
M4W 1M4

ENQUÊTE DES OPPOSITIONS AU PROJET DE RÈGLEMENT MODIFIANT L’ACTUEL RÈGLEMENT DE L’ADMINISTRATION DE PILOTAGE DE L’ATLANTIQUE, TEL QUE PUBLIÉ À LA PARTIE I DE LA GAZETTE DU CANADA EN DATE DU 17 AVRIL 2000

1. LE MANDATE

Le 28 octobre 2004, le soussigné a été nommé par le ministre des Transports en vertu du paragraphe 21(2) de la Loi sur le pilotage afin d’enquêter sur les oppositions faites au projet de règlement modifiant le Règlement de l’Administration de pilotage de l’Atlantique, tel que publié à la Partie I de la Gazette du Canada en date du 17 avril 2004. Vous trouverez à l’Annexe « A » une photocopie de ladite nomination. Le paragraphe 21(4) de la Loi sur le pilotage prévoit notamment qu l’enquêteur doit, une fois l’enquête terminée, faire « parvenir son rapport au ministre qui peut, par arrêté, approuver, modifier ou rejeter le projet de règlement général, conformément au rapport ou non; l’Administration prend alors le règlement général en conséquence ». Ce qui suit est ledit rapport.

2. INFORMATION SUR LE DÉPÔT D’AVIS D’OPPOSITION

En 1998, la Loi maritime du Canada a été adoptée, ajoutant ainsi l’article 53 à la Loi sur le pilotage exigeant que le ministre des Transports (ci-après « le Ministre ») examine certaines questions liées au pilotage maritime. Le Ministre a donc demandé à l’Office des transports du Canada d’entreprendre un examen ministériel des questions de pilotage demeurées en suspens. Le rapport de l’Office des transports du Canada comportait 21 recommandations.

Le 15 novembre 1999, le Ministre a accepté les recommandations en principe et informé chaque administration de pilotage des exigences. La première de ces 21 recommandations était d’utiliser une méthode axée sur les risques afin de désigner ou évaluer de nouveau les zones de pilotage obligatoire. À la suite de cette recommandation, Transports Canada a élaboré la Méthode de gestion des risques de pilotage (manuel TP 13741F) (ci-après « la MGRP »).

La deuxième des 21 recommandations était que l’Administration de pilotage de l’Atlantique (ci-après « l’APA ») utilise la MGRP afin d’évaluer la taille et le type de navires assujettis au pilotage obligatoire.

Les 19 autres recommandations ne sont pas pertinentes aux fins de la présente enquête.

En 1999-2000, l’APA a attribué un contrat au capitaine Robert Milne, de Marinpro Inc., Bedford (N.-É.) et formé un sous-comité chargé de la MGRP.

Le 16 novembre 2001, le capitaine Milne fit rapport à l’APA qui, à son tour, fit rapport à Transports Canada. C’était la première fois qu’on utilisait la MGRP au Canada. Le 6 février 2002, l’équipe d’examen MGRPR de Transports Canada évalua le rapport du capitaine Milne. Elle conclut qu’il ne respectait pas les exigences de la MGRP et, par conséquent, qu’il répondait de façon insatisfaisante à la deuxième recommandation découlant de l’examen ministériel. Le 12 mars 2002, le conseil d’administration de l’APA décida donc qu’il ne pouvait accepter le rapport du capitaine Milne puisqu’il manquait à certains modules de la MGRPR. Le conseil a aussi défini que les présentations écrites qui lui avaient été faites pourraient être revues et modifiées.

En mars-avril 2002, le conseil d’administration de l’APA a nommé le capitaine Thomas Sellers, consultant maritime de Bedford (N.-É.), comme facilitateur des deux premiers modules de la MGRP (le module de départ et le module d’évaluation du risque). Il devait émettre des conclusions et formuler des recommandations, sans toutefois qu’elles viennent dicter la voie à suivre (module d’action), ce qui devait être fait par l’APA. Sans l’apport de l’APA, le capitaine Sellers a nommé un comité consultatif composé de représentants de l’APA, de Transports Canada, de l’industrie de la marine marchande et de l’Association des pilotes maritimes du Canada.

Le 17 avril 2002, le comité consultatif de la MGRP de l’APA s’est rencontré afin de (i) définir les enjeux de la la MGRP, (ii) traiter du mandat d’un comité consultatif, et (iii) traiter de la composition du comité consultatif. Le capitaine Sellers a alors écrit à tous les groupes qui avaient fait des présentations écrites au capitaine Milne et à d’autres pour les inciter à les mettre à jour et à se présenter au comité consultatif, le cas échéant.

Entre mai et octobre 2002, le comité consultatif du capitaine Seller s’est rencontré cinq fois, pour des réunions de deux jours. La première réunion était une séance de formation sur la MGRP alors que les quatre autres ont été dédiées à l’établissement et à la discussion de 16 scénarios (scénarios qui sont devenus 18 par la suite) et de statistiques d’accidents. En janvier 2003, sans plus d’observations, le capitaine Sellers a émis ses conclusions, formulé sept recommandations et présenté son rapport aux intervenants pour commentaires.

Le 6 février 2003, l’équipe d’examen MGRPR de Transports Canada s’est réunie pour revoir la limite de tonnage des navires assujettis au pilotage obligatoire fixée par le capitaine Sellers pour l’APA, afin de veiller à ce qu’elle respecte les exigences de la MGRP, et conclut qu’elle les respectait de façon très satisfaisante (pour les deux premiers modules de la MGRP).

En mai 2003, le rapport du capitaine Sellers a été présenté au conseil d’administration de l’APA. Après l’approbation du rapport, l’APA a entrepris la préparation de son Résumé de l’étude d’impact de la réglementation (REIR) au cours des mois qui ont suivi, lequel a été envoyé au ministère de la Justice pour opinions et commentaires.

Le 17 avril 2004, le projet de règlement a été publié dans la Partie I de la Gazette du Canada en date du 17 avril 2004, à la page 1234. On prévoyait 30 jours pour le dépôt des oppositions.

Durant les mois d’avril et mai 2004, 19 oppositions ont été présentées à Transports Canada par des personnes intéressées (ci-après « les intervenants »). Le 28 octobre 2004, le ministre des Transports a nommé l’enquêteur soussigné pour qu’il entreprenne l’examen des oppositions et termine son enquête d’ici le 30 décembre 2004 (date qui a ensuite été prolongée au 31 janvier 2005).

3. ENQUÊTE

Après avoir examiné les oppositions, les présentations et les autres documents fournis par Transports Canada, je me suis rendu à Halifax (N.-É.) le 15 novembre 2004 pour entreprendre des réunions avec l’APA, les intervenants et d’autres personnes intéressées. Selon le mandat de l’enquête, des audiences publiques n’ont pas eu lieu et les renseignements recueillis durant mon enquête ne l’ont pas été sous serment. J’ai été accompagné durant tout ce temps par le capitaine Jules St-Laurent, gestionnaire, Pilotage, Sécurité maritime, Transports Canada, en sa capacité d’observateur du Ministre. Nous n’avons entretenu aucun lien de dépendance. Les premières personnes que j’ai rencontrées, les 15 et 16 novembre 2004, ont été le chef de la direction et d’autres cadres de l’APA, ainsi que le facilitateur, le capitaine Sellers. J’ai ensuite rencontré les représentants des Pilotes maritimes de Halifax, du Ecology Action Centre, le maire de Halifax et le conseiller municipal du district 12, les représentants des Pilotes maritimes de Cape Breton, de la municipalité régionale de Cape Breton ainsi que de la Halifax-Dartmouth Bridge Commission, puis le directeur des opérations de l’APA le 17 novembre 2004. Je suis revenu à Toronto le 19 novembre 2004.

Les 24, 25 et 26 novembre 2004, je suis allé à Ottawa (Ontario) pour rencontrer des représentants de la Fédération maritime du Canada, de l’Association des pilotes maritimes du Canada, de l’Association des armateurs canadiens et de la Imperial Oil of Dartmouth (N.-É.).

Le 6 décembre 2004, j’ai participé à une téléconférence avec un représentant de la Halifax Longshoreman’s Association, Local 269 I.L.A., puis je me suis rendu à Saint John (N.-B.) le 7 décembre pour rencontrer des représentants de la International Longshoremen’s Association, Local 273, Abel LeBlanc MAL, de l’administration portuaire de Saint John et des Pilotes maritime de Saint John. Le 8 décembre, je me suis rendu à St. John’s (T.-N.) pour rencontrer les représentants de la Fish, Food and Allied Workers, le maire de St. John’s, les représentants de PetroCanada (division des ravitailleurs), des Pilotes maritime de Terre-Neuve, de la Avalon Gateway Regional Economic Development, de la Newfoundland and Labrador Environmental Association Inc., de l’Avalon Gateway Regional Economic Development Inc., de la Guilde de la marine marchande du Canada ainsi que le capitaine du navire ravitaillleur MAERSK CHANCELLOR. Je suis revenu à Toronto le 6 décembre 2004. Le 15 décembre 2004, j’ai participé à une téléconférence avec un représentant de Seabase Limited (représentant canadien pour les services de ravitaillement Maersk), à St. John’s. Vous trouverez un sommaire de mes réunions avec les intervenants et d’autres parties intéressées à l’Annexe « B ».

Bien que mes réunions étaient axées sur les intervenants qui avaient déposé des avis d’opposition, j’ai aussi tenu compte des présentations écrites faites aux facilitateurs, le capitaine Milne et, par la suite, le capitaine Sellers ainsi qu’à l’APA par d’autres parties durant le processus. Elles apparaissent à l’Annexe « C ». Je propose de traiter d’abord les oppositions officielles et de formuler ensuite mes observations qui, de mon avis, pourraient s’avérer utiles au Ministre.

Tous les intervenants ont été très coopératifs et, tout comme les parties qui ont fait des présentations écrites (Annexe « C »), ont fait preuve d’expérience, de connaissance et de perspicacité très considérables. Ils ont particulièrement manifesté leur préoccupation envers la sécurité, l’environnement et les conséquences économiques d’un désastre maritime dans leurs secteurs de pilotage obligatoire respectifs.

4. DISPOSITIONS LÉGISLATIVES ET RÉGLEMENTAIRES PERTINENTES

Loi sur le pilotage

Mon enquête a été réalisée par le biais d’examen des questions pertinentes au projet de règlement pris en vertu des alinéas 20(1)a) et f) de la Loi sur le pilotage :

“20 (1) Une Administration peut, avec l’approbation du gouverneur en conseil, prendre les règlements généraux nécessaires à l’exécution de sa mission et, notamment

a) établir des zones de pilotage obligatoire;

f) fixer les conditions que le titulaire d’un brevet ou d’un certificat de pilotage d’une catégorie quelconque doit remplir, notamment le niveau de connaissance des lieux, de compétence, d’expérience et de connaissance de l’une des langues officielles du Canada, ou des deux, requis en sus des conditions minimales fixées par le gouverneur en conseil aux termes de l’article 52.

L’article 52 prévoit le type de règlement que le gouverneur en conseil peut prendre en matière de pilotage.

Les règlements de la Loi sur le pilotage sont i) Règlement général sur le pilotage C.P. 2000-444 30 mars 2000, et ii) Règlement de l’Administration de pilotage de l’Atlantique C.R.C. (1978), tel que modifié. Le règlement pertinent de la Loi sur la marine marchande du Canada est le Règlement sur la délivrance des brevets et certificats (marine) C.P. 1997-1079 25 juillet 1997, tel que modifié.

Loi sur la marine marchande du Canada

Le paragraphe 53(1) a été ajouté à la Loi sur la marine marchande du Canada en 1998 :

“53(1) Le ministre, après avoir consulté chaque Administration, ses utilisateurs ainsi que toutes les personnes qui sont touchées par son fonctionnement, est tenu de revoir les conditions à remplir pour que les capitaines et officiers puissent devenir titulaires d’un certificat de pilotage, la formation des pilotes, les normes de compétence fixées à leur égard, l’attribution des brevets de pilotes, les zones de pilotage obligatoire, les mécanismes de règlement des différends et les mesures prises en matière d’autonomie financière et de réduction des coûts et d’établir un rapport de ses conclusions, au plus tard un an après l’entrée en vigueur du présent article.

Le paragraphe 53(1) découle de l’examen ministériel de 1999 et des 21 recommandations mentionnées précédemment. Le Ministre a informé les quatre administrations de ce à quoi on s’attendait d’elles.

Mon enquête concernait le règlement proposé par l’Administration de pilotage de l’Atlantique en vertu de l’alinéa 20(1)f) de la Loi sur le pilotage ainsi que l’évaluation des risques de pilotage (ci après « la MGRP ») qu’elle a menée. Le projet de règlement ne faisait aucunement référence à un ou des changements apportés aux secteurs de pilotage obligatoire en vertu de l’alinéa 20(1)a) de la Loi sur le pilotage. À titre de précision, on compte 16 secteurs de pilotage obligatoire relevant de l’APA. La liste se trouve à l’Annexe « D ».

5. PROJET DE RÈGLEMENT – GAZETTE DU CANADA, PARTIE I, EN DATE DU 17 AVRIL 2004

Les oppositions officielles émises par les intervenants concernaient surtout les dispositions portant sur i) l’augmentation de 1500 TJB à 3000 TJB du seuil d’assujettissement pour les navires immatriculés au Canada à l’exemption de pilotage, et ii) un nouveau niveau de certificat de pilotage, nommé le « certificat de la classe limitée », destiné essentiellement aux officiers responsables d’un quart à la passerelle alors qu’ils sont à bord de ravitailleurs très manœuvrables de 3000 à 5000 TJB engagés dans l’industrie extracôtière. Les oppositions manifestées à ces deux points portaient sur le fait qu’ils n’étaient pas dans l’intérêt du public. Différentes raisons ont été données.

Mon enquête a aussi permis de soulever d’autres préoccupations relatives au projet de règlement, mais de nature plus périphérique que les points i) et ii) ci-dessus. De plus, de l’inquiétude a été manifestée durant le processus concernant le projet de règlement et la situation qui en découlerait. Je ferai état de toutes les questions soulevées dans le présent rapport.

6. OPPOSITIONS

Je traiterai maintenant des oppositions et des autres présentations en exposant d’abord celles dont les arguments concernent un point en particulier du projet de règlement, puis en discutant de la position de l’APA ainsi que des autres positions énoncées.

I. Augmentation de 1500 TJB à 3000 TJB du seuil d’assujettissement pour les navires immatriculés au Canada à l’exemption de pilotage

A. On propose, au paragraphe 2(1) de la modification de règlement, d’abroger et de remplacer l’alinéa 4(1)a) du règlement actuel de façon à faire passer de 1500 à 3000 TJB le seuil d’assujettissement pour les navires immatriculés au Canada à l’exemption de pilotage.

1. Les oppositions officielles à cette disposition ont été émises par l’Association des pilotes maritimes du Canada (qui comprend les Pilotes maritimes de Halifax, de Cape Breton, de Saint John et de St. John’s), le Ecology Action Centre, le maire de Halifax, la conseillère Dawn Marie Sloane, la municipalité régionale de Cape Breton, la Halifax-Dartmouth Bridge Commission, la lmperial Oil (raffinerie de Dartmouth), la Halifax Longshoremen’s Association (Local 269, I.L.A.), la International Longshoremen’s Association (Local 273, Saint John), Paul Zed député, Abel LeBlanc MAL, l’administration portuaire de Saint John, la Fish, Food and Allied Workers, la Newfoundland and Labrador Environmental Association Inc., la Avalon Gateway Regional Municipality et la Guilde de la marine marchande du Canada. On peut résumer les arguments avancés par ce groupe d’opposants (désigné ci-après, pour plus de clarté, comme le « groupe des pilotes et du secteur privé ») de la façon suivante :

  1. Les bâtiments de plus de 1500 TJB comprennent les ravitailleurs de l’industrie, les pétroliers-caboteurs, les chalutiers-usines congélateurs, les petits navires à passagers (autres que les traversiers) et les chalands remorqués, nécessitant tous des pilotes dans les secteurs de pilotage obligatoire en vertu du règlement actuel. Selon eux, faire passer de 1500 à 3000 TJB le seuil d’assujettissement pour les navires immatriculés au Canada à l’exemption de pilotage accroît les risques de collision, d’échouement, d’abordage, d’échouage volontaire ou d’autres incidents possibles pour de tels navires. On ne doit pas modifier les risques, mais seulement renforcer le règlement actuel. Il est aucunement dans l’intérêt du public d’accroître les risques.
     
  2. Rien n’est venu prouver que le règlement actuel était inadéquat et que des changements devaient y être apportés. Quelques accidents se sont produits dans les ports de l’Atlantique depuis 1978, lorsque le règlement est entré en vigueur. La philosophie de plusieurs peut se résumer par « si le navire n’est pas brisé, pourquoi le réparer? ».
     
  3. Les risques sont davantage atténués par la compétence des pilotes détenant des brevets et celle des capitaines détenant des certificats de pilotage pour un navire et un port en particulier, et en mettant l’accent sur leurs connaissances des eaux locales et des conditions.
     
  4. Le capitaine Sellers, dans ses scénarios de risques MGRP pour les plus petits bâtiments, n’a pas tenu compte du tonnage de 3000 TJB. Bien qu’il se soit arrêté sur des tonnages de 2500 TJB ou de 5000 TJB et moins, c’est un seuil de 3000 TJB qui a été choisi. Cela vient mettre un bémol à la valeur du processus MGRP ainsi que du résultat choisi.
     
  5. Trois des scénarios de la MGRP concernaient un ravitailleur d’au plus 5000 TJB ainsi que deux bâtiments de 2500 TJB, tous en provenance de Halifax. Le niveau de risque démontré était « moyen », ce qui est inacceptable. Par conséquent, le niveau actuel de 1500 TJB doit être maintenu.
     
  6. Les capitaines de ravitailleurs souffrent de fatigue puisqu’ils se trouvent souvent sur des plat-es-forme de forage dans des conditions exigeantes. Et, puisque leur rendement diminue lorsqu’ils entrent dans un port, ils ont besoin d’un pilote pour assurer un passage sécuritaire.
     
  7. Grâce à l’amélioration de la technologie des aides à la navigation ainsi qu’à l’accroissement la manœuvrabilité des navires depuis les années 1970, les navires-citerne et les navires porteconteneur sont beaucoup plus gros et plus rapides de nos jours. Par conséquent, les interactions avec les navires de 1500 à 3000 TJB sont beaucoup plus probables, accroissant ainsi les risques.
     
  8. Le projet de règlement ne découle d’aucune évaluation des risques dans les secteurs et ports de Saint John (N.-B.) et de Cape Breton, bien qu’ils soient très occupés. Par exemple, Saint John, Sydney et le détroit de Canso n’apparaissaient pas dans la MGRP même si des bâtiments de 1500 à 3000 TJB passent parfois par ces secteurs. Ces derniers sont reconnus pour leurs conditions météorologiques défavorables et pour la difficulté d’y naviguer. Il est essentiel de posséder des connaissances locales pour naviguer à Saint John, avec ses vagues pouvant atteindre 28 pieds de haut et l’influence des crues à certains moments de l’année. Actuellement, aucun ravitailleur n’utilise Saint John depuis 1980, alors que des activités de forage étaient menées dans la baie de Fundy. Mais ils pourraient y revenir. Les petits navires-citerne ainsi que les chalands de moins de 3000 TJP se serviront de Saint John comme ports de collecte si l’économie vient nuire au transport des biens et du carburant par camion. Les manœuvres sont impossibles au port de Saint John, particulièrement dans le chenal Courtenay. Soixante-dix pour cent de la marchandise à Saint John est dangereuse (raffinats, gaz naturel liquide alors que le terminal de GNL se trouve près de Cannaport). Saint John comptait 67 navires de croisière en 2004 et 58 à Syndey. Il y a beaucoup de brouillard et de mauvais temps durant l’année.
     
  9. De nombreux bateaux de pêche et de navires porte-conteneur utilisent St. John’s (Terre-Neuve). Les pilotes supposent habituellement que l’entrée du port (le détroit) n’est suffisamment large que pour un seul bâtiment. Si un petit navire sans pilote y rencontre un plus gros navire, il est très probable qu’un des deux échoue.
     
  10. Actuellement, la baie Placentia ne compte aucun navire de 1500 à 3000 TJB, mais un jour, si les activités de forage en mer près de l’embouchure de la baie s’avèrent fructueuses, des ravitailleurs utiliseront le secteur. Ce passage est brumeux et très dangereux pour les gros pétroliers se rendant à la raffinerie de Come By Chance ou d’Argentia, même s’il n’y avait aucun petit navire sans pilotes. Des transporteurs de produits chimiques devraient bientôt traverser les eaux de la baie de Placentia. Pourquoi accroître les risques dans un secteur où un accident peut se produire n’importe quand? Le secteur n’a que très peu de moyens pour sauver les installations et un important déversement serait très désastreux pour le rivage rocheux, les oiseaux marins et le tourisme (voir le rapport Brander-Smith sur la préparation en cas de déversement d’hydrocarbures).
     
  11. La municipalité régionale de Halifax (avec une population de 377 000 personnes) est un port très occupé et pourrait recevoir davantage de trafic, de nouveaux terminaux et des condominiums le long de la façade maritime. On prévoit deux traversiers-catamaran à grande vitesse au sein du port. Des sous-marins nucléaires visitent le port. Il compte de nombreuses zones de navigation dangereuses, notamment deux ponts majeurs ainsi que le détroit à l’entrée du bassin de Bedford, où l’explosion s’est produite en 1917. L’endroit est inondé de touristes américains depuis les événements du 11 septembre 2001. En 2004, 128 navires de croisière s’y sont rendus. Les risques ne peuvent être accrus d’aucune façon.
     
  12. L’ensemble des intervenants et des personnes intéressées ont insisté sur les dangers des collisions ou des accidents maritimes survenant dans des secteurs de pilotage obligatoire occupés et congestionnés, ainsi que sur les importantes pertes de vie potentielles et sur les préjudices causés à la propriété et à l’environnement. Par exemple, si une explosion majeure se produisait au port de Halifax, ou si un navire heurtait un des deux principaux ponts reliant Halifax et Dartmouth, des milliers de personnes seraient mises en danger ou perdraient la vie, et les perturbations entraîneraient des centaines de millions de dollars en pertes de vies et de dommages causés aux propriétés. Les ponts sont équipés de caméra vidéo, on surveille le poste radio STM en cas de désastre afin que les ponts puissent être fermés au trafic routier. La structure des ponts est quelque peu protégée par des bermes de roches. Toutefois, elle s’avèrerait inutile si un gros navire porte-conteneur était heurté par un petit navire s’y trouvant. Les gros navires ne feraient que déplacer les rochers. La tour principale du pont A. Murray MacKay, sur le côté de Halifax, n’est pas protégée. Une collision ou un quasi-incident serait catastrophique pour les relations publiques et ébranlerait la confiance du public.
     
  13. Lorsqu’il monte à bord d’un navire entrant, à la station d’embarquement, le pilote connaît les plus récentes conditions locales. Les capitaines de navires de 1500 à 3000 TJB n’ont pas ces renseignements.

2. L’Association des armateurs canadiens n’a pas déposé un avis officiel d’opposition, mais sa position face à la question de pilotage est bien connue. Elle a déposé quelques présentations concernant les efforts déployés par l’APA pour modifier le règlement entre 2001 et 2003. Fondamentalement, elle a proposé que les capitaines de navires immatriculés au Canada puissent exploiter leurs bâtiments dans les secteurs de pilotage obligatoire sans avoir un pilote agréé à bord et sans être obligé de détenir un certificat de pilotage. Elle a aussi proposé que lorsqu’ils le jugent nécessaire en raison des mauvaises conditions météorologiques ou de la fatigue, les capitaines puissent demander l’aide d’un pilote. Elle juge que les capitaines de navires sont suffisamment qualifiés et connaissent assez bien les conditions locales pour avoir droit à l’exemption.

Par conséquent, et en raison de sa philosophie fondamentale, l’Association des armateurs canadiens n’a pris aucune position concernant l’augmentation proposée de1500 à 3000 TJB du seuil d’assujettissement à l’exemption de pilotage pour les navires immatriculés au Canada.

3. Seabase Limited n’a pas déposé un avis officiel d’opposition. Toutefois, au nom de tous les propriétaires et exploitants de ravitailleurs de la région de l’Administration de pilotage de l’Atlantique, elle a envoyé une longue lettre à l’APA, datée du 14 avril 2003, dans laquelle elle exprime ses oppositions et préoccupations, qui sont les suivantes :

  1. La région de l’APA comkpte 21 ravitailleurs immatriculés au Canada, tant à St. John’s qu’à Halifax, et en de rares occasions à Mulgrave dans le détroit de Canso. Les propriétaires sont Maersk Supply Service, Atlantic Towing Ltd. (une filiale de Irving Oil) et Secunda Marine Services. Il existe huit ravitailleurs Maersk, quatre ravitailleurs Atlantic Towing et neuf ravitailleurs Secunda. Leurs affréteurs/exploitants sont Seabase Ltd. et PetroCanada. Ils desservent les champs pétrolifères d’Hibernia, de Terra Nova de Glomar Grand Bank (White Rose?), Terre-Neuve, ainsi que les champs de gaz de l’Ile de Sable.
     
  2. Les nouveaux ravitailleurs excèdent tous le seuil de 3000 TJB, les plus récent ayant au moins 4300 TJB. C’est pourquoi Seabase Limited propose que le seuil passe de 1500 à 5000 TJB. Autrement, il pourrait arriver des cas où les plus gros ravitailleurs (de plus de 3000 TJB) ayant les meilleurs capitaines et les plus qualifiés doivent aussi avoir un pilote, alors que les ravitailleurs de moins de 3000 TJB ayant des capitaines moins expérimentés n’y seraient pas tenus!
     
  3. Puisque l’industrie des ravitailleurs est très compétitive, leurs capitaines sont excellents. En moyenne, ils réalisent deux ou trois aller-retours par mois à St. John’s. La fatigue des capitaines n’est pas un problème puisque tous les officiers peuvent les reconduire à la plate-forme, et puisque les capitaines peuvent reprendre leur sommeil à l’installation de forage ou lors du trajet à leur port. Ainsi, ils peuvent traverser le passage du port sans problèmes. Un pilote s’avérerait inutile lors des entrées et sorties du port, sauf en de rares circonstances. Par exemple, lors de panne de la machinerie ou de l’équipement, ou en cas de conditions météorologiques très mauvaises ou de brouillard. Le ILA assurera la sécurité des navires porte-conteneurs le jour, lesquels ont priorité sur les ravitailleurs en ce qui concerne les pilotes, alors que ceux-ci continuent d’attendre.
     
  4. Devoir attendre pour un pilote à St. John’s ou Halifax, souvent pendant des heures, est très coûteux et inefficace. La nature même de l’industrie côtière exige de la flexibilité dans leurs activités de ravitailleurs ainsi qu’une aptitude à réagir rapidement aux besoins opérationnels imprévus. De plus, les deux ports ont un problème de pointe de circulation.
     
  5. Les ravitailleurs sont très manœuvrable et disposent d’un équipement de navigation de pointe. Par exemple, le MAERSK CHANCELLOR a quatre moteurs et trois propulseurs. Le capitaine et le second capitaine sont toujours ensemble lors des entrées et des sorties de ports. Si un pilote se trouve à bord, il dirige le navire alors le capitaine et le second capitaine exploitent les propulseurs. Les capitaines sont tous aussi qualifiés que les capitaines au long cours en ce qui concerne les produits étrangers. L’équipage doit comprendre le capitaine, le second capitaine, le premier lieutenant, le deuxième lieutenant ainsi que trois ingénieurs.
     
  6. Les navires du gouvernement canadien (y compris les navires de guerre) sont exemptés de pilotage (bien qu’ils aient parfois besoin d’un pilote dans certains ports difficiles, comme Saint John). Les ravitailleurs de 5000 TJB devraient aussi être exemptés puisqu’ils ont tout autant d’expérience, sinon plus.
     
  7. Le fait de doter un navire d’un pilote lors de conditions normales a des répercussions négatives sur l’effectif et la dynamique du personnel du pont. Il s’agit d’un élément perturbant inutile.
     
  8. Six des huit ravitailleurs Maersk ont moins de 3000 TJB et, selon le règlement actuel, n’auraient pas besoin de pilote. Ils auraient ainsi un avantage commercial sur Atlantic Towing, puisque ses quatre ravitailleurs ont plus de 3000 TJB et nécessiteraient un pilote.
     
  9. Le scénario 2 de l’étude MGRP, dévoilant un niveau de risque moyen, n’est pas réaliste.

6 (11) Certificat de la classe limitée pour les capitaines de ravitailleurs

A. Les points 12, 13, 13.1(1) et (4), 13.2, 14(1.1) et (2) du projet de règlement prévoient la création d’un nouveau certificat de la classe limitée et la conservation du certificat de pilotage actuellement offert aux capitaines de navires. L’exigence pour les brevets de pilotes et les certificats de pilotage des capitaines de navires non facilement manœuvrables resterait la même. Le REIR précise clairement que le certificat de la classe limitée est destiné aux capitaines de « navire ayant une plus grande manœuvrabilité, notamment ceux de l’industrie du ravitaillement au large ». Non seulement la délivrance de ces certificats particuliers établirait une norme de connaissance pour le demandeur (dispositions 14(1.1)a) et b), (2) et (3) du projet de règlement), mais ferait aussi le lien avec les différents éléments du navire sur lequel le demandeur travaille (dispositions 13.1(4) du projet de règlement).

1. Des oppositions officielles ont été déposées par le groupe des pilotes et du secteur privé. On peut résumer leurs arguments par ce qui suit :

  1. La création d’un certificat de la classe limitée ayant moins d’exigences que pour le certificat de la classe générale est une dilution et compromet le principe d’équivalence présenté au paragraphe 22(1) de la Loi sur le pilotage. Une contestation judiciaire pourrait s’avérer fructueuse.
     
  2. Les capitaines de ravitailleurs devraient faire une demande pour le certificat de pilotage offert aux capitaines d’autres navires depuis au moins 1978. Ce système a fait ses preuves et fonctionne bien. Le groupe s’interroge quant à la pertinence de créer un nouveau certificat si ce dernier n’accroît pas la sécurité.
     
  3. L’idée du certificat de la classe limitée est unique à l’APA et viendrait atténuer les efforts d’uniformité déployés par le biais de certaines exigences réglementaires au sein des quatre administrations de pilotage.
     
  4. En liant le certificat de la classe limitée aux capacités ainsi qu’à l’équipement de navigation d’un ravitailleur, on s’éloigne de l’idée de vérifier les connaissances et aptitudes du demandeur. Le groupe avance que si la machinerie ou l’équipement d’un bâtiment venait à être défectueux durant un trajet dans le port ou un voyage, le statut du certificat de la classe limitée serait automatiquement perdu, rendant ainsi nul le certificat. Il serait impossible à l’APA de vérifier si un ravitailleur est en état de naviguer et d’appliquer l’exigence d’avoir un pilote en cas de défectuosités. Il reviendrait ainsi aux capitaines de faire rapport d’une défectuosité à l’APA et de demander un pilote. Il y a des occasions où il serait tentant de ne pas respecter cette exigence.
     
  5. Le point 14 (2) (a) du projet de règlement exige que le capitaine d’un ravitailleur ne réalise que 12 voyages simples dans une liste de secteurs de pilotage obligatoire où il peut piloter. Selon le groupe, cette exigence est insuffisante.
     
  6. Le point 14 (1.1) du projet de règlement élimine toutes les exigences énoncées actuellement à l’alinéa 14(1)e) du règlement, apportant ainsi un changement radical et diminuant les exigences pour un certificat de la classe limitée de façon telle qu’elles ne seraient plus sécuritaires. Si un certificat de la classe limitée est véritablement créé, ses exigences devraient s’apparenter à celles actuellement demandées pour un certificat de la classe générale.

2. L’Association des armateurs canadiens n’a pas déposé d’avis d’opposition et fait aucun commentaire au sujet du concept de certificat de la classe limitée, en raison de leur philosophie fondamentale, à savoir que tous les capitaines de navires immatriculés au Canada devraient être capables d’exploiter leurs bâtiments dans tous les secteurs de pilotage obligatoire en se fondant uniquement sur leurs compétences et les certificats nécessaires pour l’obtention du titre de capitaine.

3. Seabase Ltd. n’a pas déposé d’avis officiel d’opposition au sujet du certificat de la classe limitée. Toutefois, dans leur lettre à l’APA datée du 14 avril 2003, ils expriment leurs commentaires et préoccupations au nom de tous les propriétaires et exploitants de ravitailleurs de la région de l’APA. Puisqu’il n’était pas à St. John’s lorsque j’y étais, j’ai eu ensuite une téléconférence avec leur porte-parole. J’ai aussi rencontré les représentant de PetroCanada lorsque j’étais à St. John’s, visité le pont du ravitailleur MAERSK CHANCELLOR qui reposait le long du bord à St. John’s, et j’ai discuté avec le capitaine de sa manœuvrabilité et de son équipement de navigation. Les observations et préoccupations des propriétaires et exploitants de ravitailleurs sont les suivantes :

  1. Ils sont contre le fait qu’un capitaine de ravitailleur doive passer un examen pour avoir le droit de piloter leurs ravitailleurs. Selon eux, effectuer 12 voyages simples dans leur secteur de pilotage obligatoire particulier est suffisant et obliger un propriétaire à détenir un certificat ISM pour le ravitailleur assure une connaissance du port et la présence des publications nécessaires à bord.
     
  2. Que les capitaines de tous les navires immatriculés au Canada puissent actuellement faire une demande de certificat de pilotage ne s’est pas avéré très concluant pour eux. Les capitaines réussissant à détenir un certificat s’attendent à recevoir une prime ou une reconnaissance financière quelconque. Aucune entente n’a été conclue entre les propriétaires, les affréteurs, les exploitants et l’industrie extracôtière concernant la partie qui assumerait cette responsabilité.
     
  3. Lier le certificat de la classe limitée aux capacités et à l’équipement de navigation des ravitailleurs rendrait nul le certificat en cas de défectuosités, même mineure, et forcerait le capitaine à faire appel à un pilote même s’il est parfaitement capable de réaliser les tâches de pilotage.
     
  4. Il est inconvenant de lier le certificat de la classe limitée aux 12 passagers puisque les ravitailleurs détenant un certificat de passagers limités ont souvent plus de 12 passagers à bord. Il est aussi redondant de le lier avec sa capacité d’arrêter, de tourner et de maintenir sa position puisque tous les ravitailleurs ont une excellente manœuvrabilité. Cela devrait faire partie de la définition propre d’un ravitailleur.
     
  5. Les capitaines de ravitailleurs sont très responsables. Ils travaillent selon un calendrier très strict au sein de l’industrie extracôtière à risque élevés, avec d’importantes sommes d’argente en jeu. Il est très insatisfaisant de devoir attendre un pilote, parfois même pendant des heures.
     
  6. Puisque l’industrie des ravitailleurs est très compétitive, les capitaines de tous les ravitailleurs sont excellents. La fatigue n’est pas un problème, car tous les officiers peuvent les reconduire à la plate-forme. Ils ont un horaire de six heures de service suivies de six heures de repos. Par conséquent, les capitaines peuvent se reposer suffisamment à l’installation de forage ou lors du trajet. Ils ne devraient donc pas souffrir de fatigue au moment d’entrer dans un port. Les capitaines doivent demander un pilote s’ils sont fatigués pour quelque raison que ce soit ou si les conditions météorologiques sont mauvaises et dangereuses.
     
  7. Les bâtiments de la Garde côtière, qui tombent sous l’exemption actuelle de pilotage pour les navires du gouvernement du Canada, ne sont pas assujettis au pilotage obligatoire même si leurs normes pour leurs capitaines sont moins élevées que celles des capitaines de ravitailleurs. Leurs capitaines n’ont pas à passer un examen et ne doivent faire qu’un voyage de 28 jours à titre de capitaine à titre de preuve.

7. ANALYSES ET RECOMMANDATIONS

(a) Je traiterai d’abord de l’augmentation proposée de 1500 à 3000 TJB du seuil d’assujettissement des navires immatriculés au Canada à l’exemption de pilotage.

(i) La plage de 1500 à 3000 TJB englobe les ravitailleurs plus petits et plus anciens, les petits pétroliers-caboteurs, les chalutiers-usines congélateurs, les petits navires à passagers (autres que les traversiers) et les chalands remorqués dans la région de l’APA. Les 18 scénarios de l’étude MGRP sont énoncés à l’Annexe « E ». Il est important de noter que seuls les ravitailleurs (scénarios 01, 02, 10, 11 et 12) ainsi que les pétroliers-caboteurs, chalutiers-usines congélateurs et les petits navires à passagers (« bâtiment conventionnel de 2500 TJB » - scénarios 06, 09, 13, 14, 15 et 16) ont été examinés. Il semblerait que les chalands remorqués de 1500 à 3000 TJB n’ont pas été examinés.

Les scénarios 01 et 02 concernent des ravitailleurs de moins de 5000 TJB, qui n’ont pas de pilotes, et qui entrent et sortent du port de Halifax i) lorsque les conditions sont favorables et ii) lorsque la visibilité est réduite. Respectivement, les niveaux de risques définis étaient « faible » et « moyen » (l’échelle des niveaux de risque est « faible, moyen, élevé, extrême »). Il est important de noter que le scénario 02 traitait d’un capitaine de ravitailleur (nouveau au port) qui ne détenait possiblement pas de certificat de pilotage. Une telle situation serait une infraction au règlement de l’APA et ne serait jamais tolérée par les propriétaires, affréteurs et exploitant extracôtiers. Les ravitailleurs ont aussi reçu l’accréditation ISM, ce qui assure la connaissance du capitaine avec le port et la présence des publications nécessaires à bord. Par ailleurs, le scénario 02 est totalement irréaliste et il conviendrait d’ignorer le niveau de risque « moyen ». De plus, en regardant le niveaux de risque définis lors des scénarios 01, 10, 11 et 12, il devrait être remplacé par « faible ».

Le scénario 10 portait sur un ravitailleur, dont le tonnage n’a pas été indiqué, qui entrait dans le port de St. John’s sans pilote alors que la visibilité était réduite. Le niveau de risque qu’un échouement ou qu’un collision se produisent était « faible ». Les scénarios 11 et 12 impliquait des ravitailleurs au tonnage non indiqué et qui effectuaient un changement de poste d’amarrage sans pilote, à Halifax ou St. John’s. On a évalué à « faible » le risque de collision ou d’abordage dans les deux cas.

Ainsi, dans quatre des cinq scénarios impliquant des ravitailleurs, le niveau de risque défini était « faible ». Quant au dernier scénario, dont le niveau de risque a été évalué à « moyen », j’ai contesté sa crédibilité et remplacé par « faible » le niveau de risque défini.

Les scénarios 13, 14, 15 et 16 concernaient de très gros navires rencontrant des « bâtiments conventionnels de 2500 TJB ». Il ne peut s’agir que de petits navires à passagers immatriculés au Canada, de chalutiers-usines congélateurs et de petits pétroliers-caboteurs. Le niveau de risque des scénarios 13 et 16 a été évalué à « moyen ». Aucun niveau de risque n’a été défini pour les scénarios 14 et 15, mais selon l’information donnée dans l’étude, il ne peut s’agir que d’un niveau de risque « moyen » dans les deux cas.

Par ailleurs, je ne peux recommander que les petits navires à passagers, les chalutiers-usines congélateurs et les petits pétroliers-caboteurs de 1500 à 3000 TJB soient exemptés de pilotage. Malheureusement, il n’existe aucune preuve antérieure concernant ces catégories de bâtiments.

De même, puisque les chalands remorqués de 1500 à 3000 TJB n’ont aucunement été examinés lors de la MGRP, je ne peux recommander leur exemption. Je ne peux donc que recommander le statu quo en ce qui concerne ces quatre catégories de navire et qu’aucune augmentation ne soit apportée au seuil actuel de 1500 TJB.

Il reste maintenant à examiner les ravitailleurs. La question que je dois me poser est la suivante : les capitaines et des seconds capitaines des ravitailleurs sont-ils compétents. Et la réponse est qu’ils sont très compétents et très qualifiés. Certains capitaines de ravitailleurs ont réalisé de 12 à 25 allers-retours à leur port d’attache par année. Quelles tâches réalisent-ils? Ils font un travail très exigeant, comme déplacer les appareils de forage d’un endroit à un autre, transporter les parties essentielles, la machinerie et voir à ce que les passagers se rendent ou pas à un appareil de forage, toutes des activités réalisées au large et dans des conditions vulnérables. Comment réussissent-ils? Très bien, et pour une bonne raison. L’intérêt est élevé et le marché est très compétitif. Les risques ne seraient-ils pas accrus si un pilote n’était pas à bord? La MGRP suggère un niveau de risque acceptable. Et en voyant des capitaines aussi motivés, expérimentés et compétents, et avec des navires aussi manœuvrables, je ne peux que conclure qu’ils doivent être assujettis, selon certaines conditions, à une exemption pour les bâtiments de plus de 1500 TJB. Mais est-il bien de recommander d’augmentation de 1500 à 4500 TJB ou à 5000 TJB du seuil, plutôt qu’à 3000 TJB, en prévision des nouveaux navires?

Un des opposants a soulevé la question de permettre l’exemption aux ravitailleurs immatriculés au Canada de 4500 TJB ou 5000 TJB et de l’interdire à tout bâtiment étranger pourrait contrevenir aux règles commerciales internationales. Je ne suis pas en position et il n’entre pas dans mon mandat d’évaluer les risques d’un tel défi et ses chances de réussite.

Un autre problème consiste à savoir si les autres navires immatriculés au Canada assujettis à l’exemption peuvent considérer une telle augmentation de l’exemption de pilotage comme discriminatoire. Si oui, alors on doit se demander si cette dernière est justifiée. À mon avis, il y a grand lieu de douter que les classes de navires ou des unités telles que des plates-formes de forage, des remorques remorquant plus de 2 chalands, de grosses embarcations de plaisance et des traversiers à destination ou en provenance d’installations non portuaires estiment discriminatoire une augmentation à 4500 TJB ou 5000 TJB ou le fait de ne pas assujettir les ravitailleurs au pilotage obligatoire. Si je me trompe, la discrimination est-elle justifiée? À mon avis, la réponse est oui. Les ravitailleurs font parti d’une classe parfaitement distincte à cause de leur manœuvrabilité raison d’être. Ils participent à une industrie ayant d’importantes répercussions sur l’économie du pays. Je crois qu’ils méritent un traitement spécial.

Avant de définir le traitement spécial auquel ils ont droit, je traiterai d’abord de la question du projet de certificat de la classe limitée.

(b) Je traiterai maintenant du projet de certificat de la classe limitée :

Le point 13.1(4) du projet de règlement confère à l’APA le pouvoir discrétionnaire de délivrer un certificat de la classe limitée pour l’exercice de fonctions de pilote réalisées à bord d’un navire de 3000 à 5000 TJB respectant certaines caractéristiques énoncées.

Selon la définition donnée de grande manœuvrabilité, il est évident que le projet de règlement concerne les ravitailleurs. La description donnée ne pourrait convenir à aucun autre bâtiment, surtout pas les pétroliers-caboteurs, les petits navires à passagers, les chalutiers-usines congélateurs et les chalands remorqués.

Selon le point 14(1.1) du projet de règlement, le détenteur d’un certificat de la classe limitée devrait remplir certaines conditions, énoncées aux alinéas 14(1)a) à d), et g) à l). De plus, il doit détenir au moins un brevet de capitaine, voyage intermédiaire, anciennement désigné par ON1. L’alinéa 14(1)j) du règlement exige d’avoir une connaissance de la zone de pilotage concernée, alors que l’alinéa 14(1)e), qui ne fait pas partie des exigences pour avoir un certificat de la classe limitée, traite du service en mer. L’article 17 du règlement prévoit un examen pour les demandeurs de brevets ou de certificat de pilotage. Il comprend le certificat de la classe limitée et exige que les conditions énoncées au paragraphe 14(2) du règlement soient satisfaites, à savoir la réalisation de 12 voyages simples dans le secteur de pilotage obligatoire concerné. Il convient alors de se demander si la formation, les connaissances et les compétences d’un capitaine de ravitailleur doivent s’accompagner des autres exigences (prévues à l’alinéa 14(1)e) du règlement) pour les capitaines de navires autres que des ravitailleurs afin d’obtenir un certificat de la classe générale. De toutes évidences, c’est ce que croit l’APA.

Afin d’obtenir le niveau de capitaine, voyage intermédiaire, un candidat doit avoir un certificat d’officier de quart soit par le biais d’un cours approuvé par Transports Canada et de 12 mois de service en mer dans le service pont, ou par le biais de 24 mois de service en mer au sein du personnel de pont dans des eaux partiellement calmes. Il doit aussi passer 5 examens et un examen oral.

Le niveau suivant est le brevet de premier officier de pont, voyage intermédiaire. Pour l’obtenir, le candidat doit réaliser au moins 12 mois de service en mer à titre d’officier de quart dans des eaux partiellement calmes et passer 5 examens ainsi qu’un examen oral. Pour obtenir un brevet de capitaine, voyage intermédiaire, le candidat doit réaliser au moins 24 mois de service en mer, dont 12 lors de voyages à l’étranger. Il doit passer 7 examens ainsi qu’un examen oral.

La plupart des compagnies de ravitailleurs hauturiers exigent ou aimeraient que leurs bâtiments soient dotés de capitaine au long cours, puisqu’elles disposent ainsi d’une plus grande flexibilité opérationnelle au sein du marché mondial. Pour obtenir ce brevet, 36 mois de service en mer supplémentaires sont nécessaire ainsi que 4 examens écrits et un examen oral.

Pour obtenir ce brevet, un temps de service en mer minimal de 8 années est exigé. Une fois qu’il a obtenu le brevet de capitaine, voyage intermédiaire ou de capitaine au long cours, et dépendamment de la politique de formation de la compagnie de ravitailleurs pour laquelle il travaille, le capitaine pourrait devoir suivre des cours sur simulateur, comme le maniement des ancres, la gestion des ressources du pont, le positionnement dynamique, etc. J’ai su que ces cours ne sont pas des cours obligatoires de Transports Canada, mais qu’ils ne sont que des exigences internes des politiques de formation des compagnies de ravitailleurs. Certaines compagnies peuvent avoir des cours que d’autres n’ont pas, il ne s’agit pas d’exigences de Transports Canada.

Les capitaines de « gros navires » n’ont pas besoin de suivre de tels cours sur simulateurs puisque leurs activités ne ressemblent en rien à celles des capitaines de ravitailleurs. Chaque compagnie possède sa propre politique de formation et, à ma connaissance, il n’exige aucune exigence nationale ou internationale en matière de formation sur simulateur. Les gros navires sont généralement utilisés et exploités dans les ports du monde, se trouvant la plupart du temps en pleine mer. Les entrées et sorties des ports sont réalisées par des pilotes et des remorqueurs puisque les navires de charge ne sont généralement pas aussi manœuvrables que les ravitailleurs et puisque leurs capitaines ne maîtrisent habituellement pas aussi bien ces manœuvres. Par ailleurs, les ravitailleurs sont exploités pendant longtemps dans un même secteur, avec les mêmes officiers et le même équipage. Ils connaissent très bien le secteur, ses ports, les conditions météorologiques, la marée et le trafic, tout comme leurs besoins en matière de plate-formes de forage ou de plage-formes de forage gazier. Ils accroissent de jour en jour leurs compétences en matière de manœuvre de navire alors que les gros navires se trouvent habituellement bien loin des ports. De plus, le marché extracôtier est plus compétitif que la marine marchande générale. Les compagnies de navires tentent d’en tirer tous les avantages possibles. Le fait de disposer d’équipages extrêmement qualifiés leur donnera définitivement un avantage sur la compétition. Les membres des équipages ont le temps d’apprendre à maîtrisent parfaitement les techniques de manœuvre de navires en situations très rapprochées le temps d’obtenir le niveau de capitaine, voyage intermédiaire. Vous trouverez à l’Annexe « E » la liste des expériences de capitaines et seconds capitaines des quatre ravitailleurs de Atlantic Towing, lors de déplacements à l’intérieur et à l’extérieur du port de St. John.

On m’a dit que tous les capitaines de ravitailleurs de la région de l’APA sont des capitaines au long cours pour des articles étrangers/commerce interne. Pour obtenir ce titre, ils doivent avoir été capitaine pendant 2 années et être capable de diriger leur ravitailleur, par exemple, de Hibernia vers une plate-forme de forage dans la mer du Nord. Ils ont tous beaucoup d’expérience dans les manœuvres d’entrée et de sortie des ports d’attache. Une question s’impose : ont-ils réellement besoin des exigences énoncées à l’alinéa 14(1)e) du règlement afin d’obtenir un certificat de pilotage de la classe générale pour pouvoir diriger leurs bâtiments à l’intérieur et à l’extérieur de leur port d’attache? Je crois que non. L’alinéa 5(4)c) du règlement actuel vient renforcer ma conclusion en stipulant que « ... l’Administration peut, par écrit, accorder à l’égard d’un navire une dispense quant au pilotage obligatoire si elle détermine que cette dispense ne compromet pas la sécurité de la navigation et si [.] c) il s’agit d’un navire très manœuvrable qui possède une jauge brute au registre de 5 000 tonneaux ou moins, qui est utilisé pour le ravitaillement au large dans la zone figurant sur la dispense et qui est sous le commandement d’un capitaine ou de capitaines figurant sur la dispense ». Cette dispense est valide pour un an mais peut être renouvelée par la suite chaque année. On m’a informé de certains cas où on s’est servi de cette dispense au cours des années, mais que l’APA a toujours limité cette pratique aux déplacements d’un poste d’amarrage à un autre au sein d’un port, ainsi qu’aux situations d’urgence énoncées au paragraphe 5 (1) du projet de règlement ou aux points 5 (2)a) et b) ainsi que (3), afin de respecter la visée de la Loi sur le pilotage, c’est-à-dire qu’un détenteur de brevets ou d’un certificat doit piloter des bâtiments dans des secteurs de pilotage obligatoires. Cependant, en lisant attentivement l’alinéa 5 (4)c) du règlement, on remarque que la seule limite imposée à la délivrance de cette dispense est que si la « dispense ne compromet pas la sécurité de la navigation ». On comprend ainsi la confiance que l’APA éprouve pour les ravitailleurs et leurs capitaines.

Par ailleurs, le concept de certificat de la classe limitée semble poser deux difficultés. La première est qu’il pourrait être faux de lier le certificat de la classe limitée à l’équipement de navigation et de manœuvre du ravitailleur parce qu’une défectuosité de l’équipement, si minime qu’elle soit, annulerait la validité du certificat. Le capitaine devrait alors demander un pilote même s’il est lui-même parfaitement capable de réaliser de façon sécuritaire les activités de pilotage. Lier l’équipement d’un navire à un certificat, comme il est énoncé au paragraphe 13.1(4) du projet de règlement est difficilement réalisable et tout simplement impossible à appliquer. Mais dans les cas où la défectuosité est majeure, un pilote devrait définitivement être appelé.

La seconde difficulté est que, comme nous l’avons vu plus tôt, le paragraphe 22(1) de la Loi sur le pilotage prévoit que le « demandeur (doit posséder) un niveau de compétence et de connaissance des eaux de la zone de pilotage obligatoire comparable à celui que l’on exige du demandeur qui présente une demande de brevet » (le soulignage vient de moi). Ce paragraphe invoque que permettre un certificat de la classe limitée pour un ravitailleur avec un nombre moindre de voyages que le nombre exigé à un demandeur de brevet vient altérer le principe du paragraphe 22(1). Une contestation devant les tribunaux pourrait être justifiée et on conclurait possiblement que le concept du certificat de la classe limitée dépasse les limites de la compétence de sa loi habilitante. Les risques qui en découleraient seraient faibles puisque le demandeur n’aurait à faire que 12 voyages simples à titre de capitaine, contrairement au grand nombre de voyages à titre de capitaine et d’officier de quart, mais les risques seraient quand même là néanmoins. La volonté du Parlement d’avoir des compétences équivalentes pour un brevet et pour toute forme de certificat ne devrait pas être atténuée. Je ne suis pas prêt de faire une recommandation qui évaluera les limites de la volonté et des intentions du Parlement et qui les remettra en question.

À ces causes, je recommanderais que le certificat de la classe limitée tel que proposé soit mis de côté.

(c) Je résumerai maintenant mes conclusions et formulerai mes principales recommandations.

Pour les raisons qui précèdent :

  1. je permettrais au « groupe des pilotes et du secteur privé » de s’opposer à l’augmentation, de 1500 TJB à 3000 TJB, du seuil d’assujettissement à l’exemption de pilotage. Bien que cela puisse être hors de la portée des pouvoirs du Ministre, je recommande que le seuil soit maintenu à 1500 TJB et qu’il soit proposé à l’APA au besoin;
  2. je permettrais au « groupe des pilotes et du secteur privé » de s’opposer au concept de certificat de la classe limitée pour les bâtiments très manœuvrables, tel que proposé. Je recommande que ce concept soit mis de côté;
  3. je recommanderais que les ravitailleurs immatriculés au Canada, tels que définis ci-dessous, ne soient pas assujettis au pilotage dans les secteurs de pilotage obligatoire de la région de l’APA, à la condition que le capitaine détienne un certificat de capacité non inférieure à celui de capitaine, voyage intermédiaire, et qu’il ait réalisé 15 voyages simples dans sont port d’attache au cours des deux dernières années. Cela supposerait l’ajout des ravitailleurs au paragraphe 4(2) et à l’alinéa 4(2)e) du règlement.

La définition d’un ravitailleur apparaissant à l’article 2 du règlement de l’APA devrait être la suivante ou, au moins, contenir les éléments suivants : « Ravitailleur hauturier » signifie un bâtiment d’au plus 5000 TJB :

a) qui est conçu en fonction de sa vocation première, qui est le ravitaillement et le soutien des installations oeuvrant dans l’exploration et l’exploitation d’hydrocarbures;

b) qui est conçu avec des installations et des constructions de pont à sa partie avant, ainsi qu’un pont d’entreposage dans sa partie arrière pour la manutention de marchandise en mer;

c) qui est équipé d’au moins un propulseur d’étrave et un propulseur arrière, et qui a une très grande manœuvrabilité;

d) qui est équipé d’une manette de sélection et d’un dispositif de propulsion pour le maintien de la position;

e) qui est équipé d’un système de cartes électroniques, d’un système de positionnement global (GPS), de deux radars, d’un écho sondeur et d’un gyrocompas;

f) ayant un certificat international de gestion de la sécurité (ISM);

g) dont le capitaine dispose d’un certificat de capacité non inférieure à celui de capitaine, voyage intermédiaire, et a réalisé 15 voyages simples dans le secteur de pilotage obligatoire concerné au cours des deux dernières années.

Le propriétaire du ravitailleur doit envoyer à l’APA une lettre attestant les points précédents.

(d) Au sujet de la loi, je suis conscient que la recommandation formulée précédemment – concernant le non-assujettissement des ravitailleurs au pilotage obligatoire et leur ajout à la liste des navires au paragraphe 4(2) pour les raisons données – puisse être restreinte par la Loi sur le pilotage et jugée comme excédant la compétence de la loi. Il est permis de penser que les alinéas 20(1)b) et c) ainsi que les paragraphes 22(1) et 25(1) de la loi pourraient être interprétés de façon à ce que le pouvoir réglementaire d’un ravitailleur non assujetti au pilotage obligatoire ne comprenne pas la compétence et les qualités d’un capitaine (capitaine, voyage intermédiaire, et 15 voyages simples), parce qu’un tel pouvoir se limite à prévoir des règlements traitant des navires ou classes de navires. Comme nous l’avons vu, la compétence est régie par le paragraphe 22(1), selon lequel le demandeur d’un certificat doit posséder un « un niveau de compétence et de connaissance des eaux de la zone de pilotage obligatoire comparable à celui que l’on exige du demandeur qui présente une demande de brevet ». D’un autre côté, on pourrait facilement soutenir qu’il y a des pouvoirs autres que ceux énoncés aux alinéas 20(1)a) à m), par les mots « Sauf dispositions contraires des règlements généraux... » au paragraphe 25(1) et les mots « sans restreindre la portée générale de ce qui précède » dans son préambule.

Il me semble qu’à la lumière de ce qui précède, et en raison des difficultés mentionnées au paragraphe 7(b), je doive formuler une autre recommandation au Ministre. Je ne considère pas que mon mandat est de mener des recherches exhaustives et de rendre un avis juridique officiel au sujet des différentes difficultés invoquées, mais plutôt de relever et d’examiner les questions soulevées durant mon enquête, de mettre l’accent sur les problèmes et de formuler des recommandations.

8. RECOMMANDATION SUBSIDIAIRE

Comme je l’ai déjà dit, je trouve que les ravitailleurs forment une classe distincte dans le contexte d’assujettir ou pas les navires de 1500 à 5000 TJB au pilotage dans les secteurs de pilotage obligatoires. Je formulerais donc ce qui suit en guise de substitution à ma recommandation principale :

1) qu’il soit mentionné à l’alinéa 4(1)a) du projet de règlement, en ce qui concerne les navires assujettis au pilotage obligatoire, « les navires immatriculés au Canada de plus de 1500 TJB ».

2) que le titre de l’article 10 du projet de loi soit prolongé de façon à y ajouter « Catégories de brevets et de certificats » et que l’article 10 mentionne :

« (1) L’Administration peut délivrer des brevets et des certificats de catégorie A, B, C et D.

(2) Le détenteur d’un brevet ou d’un certificat ne doit pas exercer de fonctions de pilotage sur un navire dont le tonnage excède la limite permise par le brevet selon l’Administration.

(3) L’Administration peut permettre toute limite de tonnage de plus de 40 000 tonneaux de jauge brute sur un brevet ou certificat de catégorie A.

(4) L’Administration peut permettre une limite de tonnage de 40 000 tonneaux de jauge brute et moins sur un brevet ou certificat de catégorie B.

(5) L’Administration peut permettre une limite de tonnage de 10 000 tonneaux de jauge brute et moins sur un brevet ou certificat de catégorie C.

(6) L’Administration peut permettre une limite de tonnage de 5 000 tonneaux de jauge brute et moins sur un brevet ou certificat de catégorie D. »

En ce qui concerne la définition d’un ravitailleur que je recommande au point 7c), je suggère qu’elle soit maintenue, mais que l’alinéa g) stipule « les capitaines détenant un certificat de ravitailleur de catégorie D ». Je recommande aussi que le point 13.1 du projet de règlement soit modifié de la façon suivante :

« (1) L’Administration peut délivrer des certificats de la classe générale et des certificats de pilotage de ravitailleurs.

(2) L’Administration peut délivrer un certificat de la classe générale pour les fonctions de pilotes à bord d’un navire de n’importe quelle taille ou classe.

(3) L’Administration prévoira sur certificat de la classe générale la grosseur du navire à bord duquel le détenteur a le droit de réaliser les fonctions de pilotage.

(4) L’Administration peut délivrer un certificat de pilotage de catégorie D pour les fonctions de pilotes à bord d’un ravitailleur dont le capitaine détient un certificat de capacité non inférieure à celui de capitaine, voyage intermédiaire, a réalisé au moins 15 voyages simples dans ce ravitailleur au cours des deux dernières années dans le port où il travaille et a passé et réussi à au moins 70 un examen oral concernant les connaissances locales devant le jury d’examen. Les connaissances locales exigées seront les mêmes que celles requises pour les examens de certificat de pilotes et les examens de brevets de pilotes. »

Si les recommandations subsidiaires précédentes sont acceptées, il faudra évidemment revoir leurs répercussions sur le reste du règlement.

9. QUESTIONS CONNEXES

(e) Je présenterai maintenant les questions connexes :

  1. Si ma recommandation de mettre de côté le certificat de la classe limitée estrefusée, je devrai alors me pencher sur l’exception de l’Association des pilotesmaritimes du Canada (Pilotes de Halifax, Pilotes de Cape Breton, Pilotes deSaint John et Pilotes de St. John’s), qui s’est objectée à ce qu’on retire les mots« de l’avis du jury d’examen » à l’alinéa 14(1)l) du règlement actuel. Ils avancequ’en éliminant ces mots, le jury d’examen ne peut plus évaluer correctement lesaptitudes passées de navigation et de manœuvre de navire des demandeurs,advenant qu’un membre du jury ai déjà travaillé avec le demandeur ou entenduparler de ses compétences par le biais d’un collègue. Ils estiment aussi que lerôle du jury d’examen s’en trouve réduit. Le capitaine Sellers ne recommandait pas le retrait de ces mots. La décision doitalors provenir des rédacteurs de Justice Canada. Sans doutes ont-ils estimé qu’ils’agissait d’une question de sous-délégation et tenté de rendre la clause objective. Toutefois, il me semble que le demandeur doit continuer d’avoir un « dossier satisfaisant en ce qui concerne la manœuvre des navires et lanavigation », malgré le retrait de ces mots. La discrétion du jury d’examen n’a pas été concrètement éliminée, elle existe toujours et, par conséquent, ilspeuvent se servir de leurs connaissances personnelles et des renseignements données par d’autres au moment de prendre leur décision. Je rejette donc l’opposition de l’Association des pilotes maritimes du Canada ainsi que de leurs associations affiliées à cet égard.
     
  2. Durant mon enquête, l’Association des pilotes maritimes du Canada et les Pilotes de Cape Breton se sont opposés au point 4 (2.1) du projet de règlement, selon lequel « Les navires d’une longueur d’au plus 223 m (731,62 pieds) ne sontpas assujettis au pilotage obligatoire dans la zone de pilotage obligatoire du Cap-Breton (Zone D, détroit de Canso ». On ne les a pas consultés en vue de cechangement.Ils ont mentionné que les lacquiers qui sont construit aujourd’hui mesurent 224,5 m de longueur et que, par conséquent, le projet de règlement devraitstipuler 224,5 m plutôt que 223 m de longueur. L’écluse mesure 224,5 m delongueur.Lorsque les navires entrants quittent la zone D et entrent dans la zone C, lespilotes montent actuellement à bord de tous les navires étrangers et immatriculésau Canada de plus de 223 m de longueur à la station interne d’embarquementdes pilotes. Cela signifie que les transporteurs de gaz naturel liquéfié chargés,les transporteurs de produits chimiques, les pétroliers et les gaziers ont le droitde traverser une zone D sans avoir de pilots jusqu’à ce qu’ils atteignent la stationinterne d’embarquement des pilotes s’ils mesurent moins de 223 m de longueur.De toutes évidences, la sécurité est compromise avec de telles mesures dansune zone si exposée et dangereuse. À mon avis, ces navires n’ont pas besoin depilotes dans la zone D s’ils mesurent moins de 223 m de longueur et s’ils sontsur lest, mais en ont besoin s’ils sont chargés.Je crois que les observations des pilots sont justes et que le projet de règlementdevrait être modifié de façon à ce que la longueur soit de 224,5 m et à protégerl’intérêt public concernant les navires-citerne chargés dans la zone D lorsqu’ilsmesurent moins de 224,5 m.
     
  3. Durant mon enquête, l’Association des pilotes maritimes du Canada et les Pilotes de Cape Breton ont attiré mon attention sur le fait que les alinéas 4(1)e)et 4(2)c) du projet de règlement exigent que toutes les embarcations deplaisance (canadiennes et étrangères) de plus de 500 TJB doivent avoir un pilote dans les secteurs de pilotage obligatoires, y compris la baie St. Peters et le passage de St. Peter, qui est l’entrée du Bras d’Or Lake. Ce sont ces secteurs précis qui posent problème. Il y a au moins un ou deux échouements d’embarcations de plaisance de 200 à 500 TJB par été. La voie navigable esttrès réglementée et le seul moyen d’éviter de tels accidents est d’avoir à bord unpilote disposant des connaissances locales. Dans les années 1980, le seuil étaitde 200 TJB, et pas 500 TJB. Ils souhaitent que le seuil dans ce secteur depilotage obligatoire revienne à 200 TJB.À mon avis, qu’une embarcation de plaisance de 500 TJB se trouve dans cesecteur sans pilote n’est pas un niveau de risque acceptable. Malheureusement, aucune étude MGRP n’a été réalisée pour ce secteur. Toutefois, le tauxd’accidents montre qu’il y a un problème. Il est impossible qu’un pilote se trouve à bord de toutes les embarcations de plaisance de ce secteur, mais on me ditque les embarcations de plaisance de plus de 200 TJB ne sont pas nombreuseset, par conséquent, la situation serait gérable. Je suis prêt à recommander un telchangement.
     
  4. L’Association des pilotes maritimes du Canada et les Pilotes de Halifax, enparticulier, ont soulevé la question du point 9.1(1)(4) du projet de règlement etestiment qu’elle devrait être davantage étudiée puisqu’elle n’a pas été soulevée par le comité consultatif durant le processus de la MGRP. En vertu du règlement, on a accordé des dispenses de pilotage obligatoire afin de permettre à un pilotede débarquer ou de monter à bord d’un navire à partir d’un endroit autre que lastation d’embarquement des pilotes. Le pilote « dirige » ensuite le navire parradio jusqu’à ce que ce dernier quitte le secteur de pilotage obligatoire. Avec une dispense automatique, le capitaine peut ignorer les conseils donnés par radio.Selon les alinéas 5(1)a) et b) du règlement actuel, « L’Administration peut dispenser un navire du pilotage obligatoire dans l’une ou l’autre des circonstances suivantes : a) le navire entre dans une zone de pilotage obligatoire pour prendre à son bord un pilote breveté; en pareil cas, la dispense est valable jusqu’à ce que le navire se rende au point d’embarquement prévu et que le pilote breveté soit monté à bord du navire; b) le navire est sur le point de quitter une zone de pilotage obligatoire après avoir débarqué un pilote breveté; en pareilcas, la dispense est valable jusqu’à ce que le navire ait quitté cette zone ». Pour l’instant, l’Administration peut accorder des dispenses en vertu du paragraphe 9.1(4) du projet de règlement, qui stipule « Une dispense de pilotage obligatoire est accordée à un navire pour lui permettre, selon le cas : a) d’entrer dans une zone de pilotage obligatoire », etc. On a longtemps laissé un pilote guider parradio un navire avant d’y monter à bord ou une fois qu’il en avait débarqué. La question est de savoir maintenant si une telle « direction » est légale. Aux termes de la Loi sur le pilotage, un pilote est « quiconque assure la conduite d’un navire sans toutefois faire partie de son équipage ». Est-ce que « conduire » comprend « diriger » par radio? Le groupe des pilotes et du secteur privé m’a rappelé lechalutier japonais SHINEI MARU qui a échoué il y a quelques années auxabords de Halifax après avoir fait débarquer le pilote, alors que les conditions météorologiques étaient mauvaises, avant d’atteindre la station d’embarquementdes pilotes. Bien que le pilote ait fait de son mieux pour diriger le navire par radio, il y a eu un problème de communication et le navire a échoué. Cependant, après avoir recueilli différents renseignements à ce sujet, je ne crois pas ce que problème soit continu ou systématique. L’Administration a le droit, en vertu de l’article 43 de la Loi sur le pilotage, d’exiger un droit pour tout le service, comme si le pilote était encore à bord. Toutefois, on ne peut exiger un droit pour une activité illégale (advenant le casoù « diriger » le serait). De plus, aucune processus n’est décrit et à peine indique-t-on que le pilotage obligatoire sera dispensé. Le problème est de définir qui pourrait être tenu responsable en cas de collision ou d’échouement durant le processus de direction par radio, si quelqu’un l’est. Je suis d’accord avec les pilotes à l’effet que la question doit être approfondie.On devrait obtenir un avis juridique au sujet de la pratique.

10. CONCLUSION

Il est incontestable que l’industrie de la marine marchande doit se réunir pour affronter un problème commun. Cependant, dans ce cas-ci, les parties ont agi séparément et en étant souvent en conflit avec les autres, même si elles se rejoignent toutes sur la sécurité. Cette enquête a servi de paratonnerre aux griefs, oppositions et commentaires du passé. Il est très difficile de séparer le pilotage des questions politiques. Plusieurs de la collectivité de la marine marchande ont demandé que des changements soient apportés, alors que les parties touchées demandaient que soit conservé le statu quo. Je dois ajouter qu’aux termes de ma nomination, tel que mentionné au paragraphe 3, [TRADUCTION] « l’enquête doit être réalisée en examinant les questions pertinentes au règlement publié pris en vertu des alinéas 20(1)a) et f) de la Loi sur le pilotage ».

Puisque je comprends qu’aucune étude MGRP n’a été menée en ce qui concerne la désignation ou la réévaluation des secteurs de pilotage obligatoires, mon enquête a donc été limitée au règlement publié en vertu de l’alinéa (1)f) de la Loi sur le pilotage, ainsi qu’à quelques autres questions qui ont été soulevées, parfois en vertu de l’alinéa 20(1)b) de ladite loi.

Dans le monde moderne, l’autorité de réglementation doit tenter de trouver le meilleur équilibre qui soit entre la promotion d’une meilleure réglementation de la marine marchande ainsi que de l’innovation et la protection de la collectivité. L’intérêt public – la sécurité dans la réglementation de la marine marchande – devrait servir d’orientation.

Tous les intervenants, opposants et les parties concernées, sans exception, ont manifesté cet intérêt commun. Leurs avis ne divergeaient qu’en ce qui concerne le moyen à utiliser pour atteindre cet objectif. La sécurité ma servi de guide pour formuler ma recommandation principale, à savoir que le seuil de 1500 TJB devrait être maintenu et que les ravitailleurs non assujettis au pilotage obligatoire dans les secteurs de pilotage obligatoire est un risque acceptable. La sécurité m’était aussi importante lorsque j’ai formulé ma recommandation subsidiaire à l’effet que le seuil de 1500 TJB devrait être maintenu et que les capitaines de ravitailleurs puissent avoir droit de demander un certificat de pilotage de ravitailleur de catégorie D. À mon avis, leurs capitaines et officiers sont très compétents et connaissent très bien les conditions du port dans lequel ils travaillent. Quant aux ravitailleurs mêmes, ils sont très manœuvrables, sont équipés de l’équipement le plus moderne qu’il soit, et sont sécuritaires. Le plus haut risque possible lors de l’entrée ou de la sortie des ports est qu’un pilote passe par-dessus bord ou qu’il se blesse gravement en débarquant ou en montant à bord d’un ravitailleur. Si un ravitailleur a une défectuosité ou si les conditions météorologiques sont mauvaises, ont doit faire une demande de pilote, dans l’intérêt de la sécurité de la navigation. Je crois qu’on devrait conserver le contenu du paragraphe 4(3) du règlement.

Avec respect, je me permets d’exhorter qu’on examine rapidement ce rapport et qu’on dispose de ses conclusions. Les cinq années qu’ont duré le processus ont eu des répercussions financières sur l’APA ainsi que sur son plan d’entreprise. Nous devons mieux comprendre la réticence des pilotes à changer les choses et traiter la question. Nous devons aussi comprendre et se pencher sur la position de longue durée de l’Association des armateurs canadiens qui va à l’encontre du libellé et de la visée de la Loi sur le pilotage.

J’espère que ce rapport vous sera utile.
Enquêteur

31 janvier 2005

Date de modification :
2010-06-28