Chapitre 12: Renforcement des relations

Dans ce rapport, nous avons analysé le cadre national de la sécurité ferroviaire au Canada. Nous avons recommandé des améliorations en modifiant la Loi sur la sécurité ferroviaire (LSF) proprement dite et en apportant d'autres changements à la régie, aux procédures et aux pratiques de réglementation, à l'orientation des systèmes de gestion de la sécurité (SGS), à la collecte et à la diffusion d'informations, au règlement des questions de voisinage, à la protection de l'environnement et à l'intervention, à l'exploitation, au soutien des innovations et au besoin de ressources supplémentaires. Nous avons également signalé là où nous estimons que le cadre existant fonctionne bien et doit être préservé.

En dehors des processus et des systèmes, le bon fonctionnement de la LSF nécessite la collaboration et la participation de tous les intervenants. Nous avons quantité d'exemples où les intervenants ont instauré des procédés de coopération afin d'éduquer le public et de promouvoir la sécurité ferroviaire. L'Opération Gareautrain et Direction 2006 sont des efforts concertés fructueux qui mettent en jeu les compagnies de chemin de fer, Transports Canada, d'autres ordres de gouvernement, les organismes de sécurité publique, la police, les secouristes, les syndicats et des groupes publics et communautaires. L'initiative conjointe de voisinage entre l'Association des chemins de fer du Canada et la Fédération canadienne des municipalités représente une démarche commune à l'égard de la prévention et du règlement des questions qui surviennent lorsque les gens vivent et travaillent dans le voisinage immédiat de lignes de chemin de fer.

Nous avons appris que, dans les organismes dotés de solides systèmes de gestion de la sécurité, une saine culture de sécurité est indispensable, et une telle culture ne peut s'instaurer et être maintenue sans nouer des relations de travail axées sur la collaboration et l'entraide. Nous avons constaté que les relations qui se nouent au sein de comités de santé et de sécurité au travail intelligemment gérés contribuent à un esprit de collaboration et à un climat de confiance et de respect mutuels.

En tant que Comité, nous sommes convaincus que l'amélioration de la sécurité ferroviaire dépend de l'établissement et de l'entretien de puissantes relations entre les nombreux établissements, organismes et individus responsables de la sécurité ferroviaire. Il faut faire particulièrement attention aux relations importantes entre l'industrie du transport ferroviaire et l'organe de réglementation, Transports Canada.

La restructuration de l'industrie ferroviaire, l'adoption de procédures d'établissement des règles pilotées par l'industrie, la mise en place du régime de SGS et les pressions exercées par les ressources ont toutes eu des conséquences sur les relations entre l'organe de réglementation et l'industrie. Nous avons constaté un sentiment de contrariété de part et d'autre. L'industrie estime que Transports Canada manque de transparence, ne respecte pas les dispositions d'établissement des règles de la LSF telles qu'elles étaient prévues et ne reconnaît pas la responsabilité d'une compagnie en ce qui concerne la sécurité de son exploitation. En revanche, Transports Canada estime que l'industrie ne comprend pas ni ne respecte la responsabilité qui lui appartient en définitive d'assurer la sécurité du système ferroviaire national.

En dépit de ces difficultés, nous avons constaté que tous les protagonistes tiennent beaucoup à agir au mieux des intérêts de la sécurité ferroviaire. Nous sommes persuadés que cela constitue de solides fondations.

Il importe de répéter ici que la LSF a été conçue pour stimuler un esprit de collaboration entre l'industrie et le gouvernement. Comme nous avons pu le constater, nous sommes d'avis que le cadre de la Loi et ses principes généraux sont fondamentalement valables. Dans ses objectifs, la Loi dit très clairement que les compagnies de chemin de fer sont responsables d'assurer la sécurité de leur exploitation. La Loi encourage par ailleurs la collaboration et la participation de toutes les parties intéressées à l'amélioration de la sécurité ferroviaire.

Le Comité est convaincu que l'ouverture, la transparence et la responsabilisation sont les clés de voûte du rétablissement de la confiance. La coopération et la collaboration que nous préconisons pour l'établissement des règlements et des règles, de même que pour les consultations, ont pour objectif d'encourager et de resserrer les rapports. Le succès des systèmes de gestion de la sécurité dépend de la confiance, de l'engagement et de la solidité des rapports.

La façon dont l'actuelle procédure d'établissement des règles fonctionne est sans doute le facteur le plus important à l'origine de la perte de confiance et de respect mutuels entre l'organe de réglementation et l'industrie du transport ferroviaire. Il est donc urgent que Transports Canada et l'industrie rétablissent une démarche fructueuse d'établissement des règles. Transports Canada doit être plus transparent dans ses actions, afin de faire connaître clairement ses points de vue et d'éviter les mauvaises surprises. Pour la procédure d'établissement des règles, il est essentiel que le Ministère fasse savoir à l'industrie pourquoi celle-ci est tenue de déposer une nouvelle règle, ou une condition que le Ministère entend annexer à une règle. Pour sa part, l'industrie ferroviaire doit écouter attentivement la contribution apportée par le Ministère avant de soumettre un projet de règle quelconque à l'approbation du ministre.

Nous recommandons que Transports Canada, de concert avec les intervenants, établisse la procédure de formulation et d'adoption des règles et que cette procédure soit enchâssée comme règlement. Un tel règlement éclaircira les processus, les rôles et les responsabilités qui entrent dans l'établissement des règles. Le besoin pour les deux parties de travailler en collaboration à l'élaboration d'un règlement devrait avoir des retombées accessoires.

Un autre secteur où la transparence peut être améliorée est celui de la délégation des pouvoirs aux termes de la Loi sur la sécurité ferroviaire. Les compagnies de chemin de fer nous ont déclaré qu'elles n'arrivaient pas à déterminer quels pouvoirs sont délégués à qui aux termes de la LSF. Transports Canada doit donc confirmer par écrit à l'industrie cette délégation de pouvoirs.

Nous avons recommandé la façon dont Transports Canada doit raviver et améliorer ses procédures de consultation pour obtenir la collaboration et la participation de tous à toutes les étapes. Nous regrettons la quasi-disparition du Comité consultatif sur la sécurité ferroviaire. En outre, nous sommes frappés par le fait que le comité qui a entrepris l'examen de la LSF en 1994 ait recommandé « l'adoption d'un solide mécanisme officiel de consultation »1. Ce même comité a expliqué en ces termes la procédure en question:

Si l'État doit concentrer ses efforts sur la sécurité publique tout en permettant que la sécurité ferroviaire soit assurée essentiellement par les compagnies de chemin de fer, il faut alors attacher plus d'importance à la diffusion des renseignements, y compris les résultats des vérifications de sécurité et les fiches de sécurité. De plus, il faut compenser la liberté accrue que les chemins de fer ont de mener eux-mêmes leurs affaires par une plus grande rétroaction des intéressés et du grand public face aux questions d'intérêt public et aux perceptions de la sécurité ferroviaire2.

Le Comité est convaincu qu'une relation de confiance et de respect mutuels exige de l'industrie qu'elle reconnaisse la responsabilité qui incombe en définitive à Transports Canada d'assurer la sécurité du système ferroviaire national. Les compagnies de chemin de fer doivent accepter qu'il y a des limites à la collaboration. Agissant sur les conseils des fonctionnaires de son ministère, c'est le ministre qui est investi du pouvoir décisionnel final dans l'intérêt public.

La mise en oeuvre efficace de la Loi sur la sécurité ferroviaire exige la collaboration et la participation de toutes les parties intéressées à l'amélioration de la sécurité ferroviaire. Or, pour que la collaboration aboutisse, il faut créer un climat de confiance et de respect mutuels.



Recommandation 55

L'industrie et Transports Canada doivent s'efforcer de rétablir un esprit de confiance et de respect réciproques. En particulier:

  • Transports Canada et l'industrie doivent faire preuve de plus d'ouverture et de transparence dans leurs rapports mutuels;
  • Transports Canada doit reconnaître la responsabilité qui incombe aux chemins de fer d'assurer la sécurité de l'exploitation ferroviaire et se conduire en conséquence alors que l'industrie doit pleinement reconnaître et respecter la responsabilité qui incombe en dernier ressort à l'organe de réglementation d'assurer la sécurité du système ferroviaire national.


Nous constatons qu'il est très courant dans le régime parlementaire du Canada qu'il y ait une disposition dans les nouvelles lois prescrivant leur examen, généralement cinq ans après leur entrée en vigueur. L'objectif de ces examens est d'évaluer la pertinence et le caractère d'actualité des nouvelles lois.

La forme d'examen varie d'une loi à l'autre, mais la pratique est normale en soi. Le recours à un comité indépendant pour qu'il mène ces examens en assure le caractère impartial et c'est l'usage dans le secteur des transports, le plus récemment avec les examens de la Loi sur les transports au Canada (LTC), de la Loi maritime du Canada (LMC) et de la Loi sur l'Administration canadienne de la sûreté du transport aérien (ACSTA).

La LSF d'origine qui est entrée en vigueur en 1989 comportait une disposition sur son examen, et un comité indépendant en a examiné le fonctionnement et a soumis son rapport, Sur la voie : L'avenir de la sécurité ferroviaire au Canada, au ministre avec des recommandations de changements. Nous avons examiné ce rapport et avons été frappés par la profondeur de l'analyse et la qualité des recommandations. Nous sommes étonnés de constater que, lorsque la Loi a été modifiée en 1999, elle ne contenait pas de disposition sur son examen.

Selon notre expérience de cet examen de la LSF, nous sommes convaincus que la procédure d'examen a des retombées intéressantes. Non seulement elle garantit que la Loi et ses dispositions sont d'actualité, mais la procédure en soi donne la chance à de nombreux intervenants de faire part de leurs préoccupations, de leurs succès et de leurs points de vue concernant l'amélioration de la sécurité ferroviaire. Nous avons constaté que de nombreuses mesures positives ont été prises au cours de l'Examen. Nous sommes convaincus qu'elles émanaient directement de cette procédure, qui offre la chance aux intervenants et, en particulier, à l'industrie et à l'organe de réglementation d'entendre les points de vue des autres, d'y réfléchir et d'y répondre.

Les entretiens que nous avons eus avec des représentants d'autres pays lors d'une conférence internationale sur la sécurité ferroviaire ont révélé qu'ils avaient utilisé comme modèle la Loi sur la sécurité ferroviaire du Canada. Ces représentants nous ont fait part des éléments positifs de la Loi et ont été frappés par le fait qu'elle ait subi deux examens par des comités indépendants.



Recommandation 56

Un examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire devrait avoir lieu avant l'expiration d'un délai de cinq ans suivant l'entrée en vigueur des modifications qui découleront du présent examen.



Notes:

1 Comité d'examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire, Sur la voie : L'avenir de la sécurité ferroviaire au Canada, Rapport du Comité d'examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire (décembre 1994), page 54.

2 Ibidem, page 54.

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