Chapitre 4: Cadre de réglementation

Le cadre de réglementation de la sécurité ferroviaire englobe les lois, les règlements, les règles et les normes fédéraux et provinciaux qui constituent la structure dans laquelle les compagnies de chemin de fer peuvent être exploitées en toute sécurité. Environ 34 chemins de fer canadiens1 assurent des services entre les provinces ou entre le Canada et les États-Unis et sont donc réglementés par la législation fédérale. Mentionnons les deux grands chemins de fer de marchandises, le CN et le CFCP2, la compagnie ferroviaire de voyageurs VIA Rail et plus de 30 compagnies d'intérêt local. Soixante-deux autres chemins de fer3 (à l'exclusion des chemins de fer industriels) sont exploités exclusivement dans une seule province et sont donc réglementés par les gouvernements provinciaux.

4.1 Législation fédérale touchant la sécurité ferroviaire

Plusieurs lois fédérales jouent un rôle dans la réglementation des chemins de fer, dont les plus importantes sont a Loi sur la sécurité ferroviaire, ainsi que les règlements et les règles qui en relèvent. Parmi les autres lois fédérales qui touchent la sécurité ferroviaire, mentionnons : la Loi sur le transport des marchandises dangereuses, la Loi sur le Bureau canadien d'enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports, le Code canadien du travail et la Loi sur les transports au Canada.

La Loi sur la sécurité ferroviaire (LSF), entrée en vigueur en 1989, impose à Transports Canada la responsabilité de surveiller la sécurité ferroviaire. Elle sépare ce rôle de ceux de l'Office des transports du Canada (responsable de la réglementation économique et du règlement des différends) et du Bureau de la sécurité des transports (responsable des enquêtes sur les accidents).

Le principe de base introduit par la LSF est que les compagnies de chemin de fer doivent être tenues responsables de la sécurité de leur propre exploitation, alors que l'organe de réglementation doit conserver le pouvoir de protéger les personnes, les biens et l'environnement en assurant l'exploitation des chemins de fer en toute sécurité dans un cadre national. La Loi renforce ce principe en prévoyant des règlements et des règles publics, de même que l'établissement de règles d'exploitation et de normes techniques par l'industrie qui peuvent être juridiquement reconnues comme équivalant à des règlements moyennant l'approbation du ministre des Transports.

Les règles et les normes techniques peuvent être adaptées aux besoins de différents chemins de fer et peuvent être élaborées plus rapidement que des règlements.

La LSF fixe ainsi les paramètres relatifs aux règlements et aux règles. Le gouverneur en conseil (GEC) est investi du pouvoir d'établir des règlements sur toutes les questions qui relèvent de la Loi (voir article 47). Le GEC est investi de pouvoirs exclusifs d'élaboration des règlements en ce qui concerne tous les paramètres de la sécurité des franchissements routiers, par exemple la construction des passages à niveau, l'interdiction d'accéder aux propriétés ferroviaires par l'érection de clôtures, de panneaux ou d'autres moyens, et la réglementation de la circulation automobile et piétonnière sur les abords routiers des passages à niveau. De même, le gouvernement est investi de pouvoirs exclusifs d'élaboration de règlements dans les domaines de la construction, de la modification ou de l'entretien des bâtiments, des systèmes de drainage ou d'autres ouvrages sur les terres non ferroviaires; du contrôle de « toute autre activité… qui peut faire planer une menace sur la sécurité de l'exploitation ferroviaire » sur les terres attenantes aux chemins de fer; et d'enlèvement de la végétation et d'autres obstacles pour dégager la visibilité d'une route ou d'une ligne de chemin de fer4. Enfin, le gouverneur en conseil est investi de pouvoirs exclusifs d'adopter des règlements au sujet des systèmes de gestion de la sécurité (SGS)5. Les règlements établis aux termes de la LSF sont élaborés par Transports Canada et soumis par le ministre des Transports à l'approbation du Cabinet, en vertu d'une procédure officielle qui prévoit sa publication dans la Gazette du Canada ainsi que des consultations publiques, avant d'être adoptés par le gouverneur en conseil.

D'autres questions peuvent être l'objet d'un règlement gouvernemental ou de normes techniques ou de règles. Par exemple, l'article 7 de la Loi sur la sécurité ferroviaire prévoit trois façons d'élaborer des normes techniques pour la construction ou la modification d'installations ferroviaires. Le gouverneur en conseil peut établir des règlements qui définissent les normes techniques, ou le ministre des Transports peut intimer l'ordre à une compagnie de chemin de fer de formuler des normes techniques au sujet de ces installations, ou encore une compagnie de chemin de fer peut élaborer des normes techniques de sa propre initiative. Les normes techniques élaborées par l'industrie doivent être soumises à l'approbation du ministre.

La partie II de la Loi, qui traite de l'exploitation et de l'entretien des chemins de fer, prévoit l'élaboration de règlements, de règles à l'initiative des chemins de fer et de règles prescrites par le ministre sur tout un éventail de sujets. Les règles peuvent être élaborées par les chemins de fer ou par le gouvernement, mais elles doivent toujours être approuvées par le ministre. Ce dernier peut également soustraire certaines compagnies de chemin de fer aux prescriptions d'une règle6. En vertu de la partie II, les questions qui peuvent faire l'objet de règles ou de règlements englobent : l'entretien des lignes de chemin de fer; les matériels ferroviaires; la sûreté; la formation du personnel; et la désignation des postes jugés essentiels à la sécurité.

Les règles diffèrent des règlements sous deux rapports importants. En premier lieu, une règle ne s'applique qu'aux chemins de fer qui y consentent, alors que les règlements sont d'application générale. En deuxième lieu, les règles et les normes techniques réclament uniquement l'approbation du ministre des Transports, alors que les règlements doivent être adoptés par le gouverneur en conseil. Il n'en reste pas moins qu'une fois qu'elles ont été approuvées par le ministre, les règles ont la même force que les règlements. Les règlements priment sur les règles, et le gouvernement peut établir des règlements qui remplacent des règles à tout moment.

Les modifications apportées à la Loi sur la sécurité ferroviaire en 1999 ont ajouté à la Loi l'objectif de la protection de l'environnement, renforcé les exigences qui obligent l'industrie à consulter les organismes pertinents dans l'établissement de nouvelles règles et imposé l'obligation d'organiser des consultations avant de demander à être soustrait à l'application d'une règle. En même temps, des dispositions ont été ajoutées à la Loi qui obligent les compagnies de chemin de fer à se doter de systèmes de gestion de la sécurité. Dans le cadre de ce changement, la surveillance de la conformité par Transports Canada ne devait pas tant porter sur les inspections techniques détaillées que sur la vérification de l'adoption par une compagnie d'un système de gestion de la sécurité.

La Loi sur le transport des marchandises dangereuses (Loi sur le TMD) énonce les impératifs qui régissent la manutention et le transport des marchandises dangereuses, notamment le transport de ces marchandises par train. La Loi sur le TMD prévoit un cadre de prévention des incidents et des déversements concernant des marchandises dangereuses, de même que des interventions appropriées en cas d'incident de ce genre. Le cadre des préparatifs et des interventions d'urgence est analysé plus avant au chapitre 8.

La Loi sur le Bureau canadien d'enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports traite des rapports et des enquêtes sur les accidents et les incidents pour tous les modes de transport de compétence fédérale, y compris le transport ferroviaire.

Le Code canadien du travail traite de la santé et de la sécurité au travail des travailleurs dans les milieux de travail régis par le gouvernement fédéral, notamment les chemins de fer de compétence fédérale7. Les dispositions sur la santé et la sécurité au travail de la partie II du Code sont renforcées par le principe que tous les employés ont le droit de refuser d'effectuer un travail dangereux. Chaque employeur est tenu de créer un comité responsable de la santé et de la sécurité au travail pour chaque milieu de travail (régi par cet employeur) qui compte au moins 20 employés. Le Code oblige également les employeurs à désigner un représentant de la santé et de la sécurité au travail pour chaque milieu de travail qui compte moins de 20 employés. Les comités sont responsables des questions de santé et de sécurité qui s'appliquent à chaque milieu de travail.

La Loi sur les transports au Canada prévoit un cadre économique global pour le réseau national de transport qui soit « compétitif et rentable » et qui « respecte les plus hautes normes possibles de sûreté et de sécurité »8. Elle est entrée en vigueur en 1996, remplaçant entre autres la Loi sur les transports nationaux, la Loi sur les chemins de fer de l'État et plusieurs éléments de la Loi sur les chemins de fer, et elle a porté création de l'Office des transports du Canada (OTC).

Les renvois dans la Loi sur la sécurité ferroviaire à la définition d'une « compagnie de chemin de fer » dans la Loi sur les transports au Canada ont pour effet de limiter l'application de la LSF aux compagnies titulaires d'un Certificat d'aptitude délivré par l'OTC. Cela peut aboutir à une carence juridictionnelle, ce qui est abordé ultérieurement dans ce chapitre.

4.2 Lois provinciales sur la sécurité ferroviaire

Comme nous l'avons vu au chapitre 3, le rôle des gouvernements provinciaux dans la réglementation de la sécurité ferroviaire a gagné en importance depuis la création de nombreuses compagnies d'intérêt local dans les années 1990. Nous avons déjà parlé de la façon dont cela renforce l'importance de l'entretien de relations de travail placées sous le sceau de la collaboration entre les gouvernements fédéral et provinciaux.

Des différences dans la réglementation et son application entre les provinces et entre les régimes provinciaux et fédéraux sont inévitables. La plupart des provinces, notamment la Colombie-Britannique, l'Alberta, le Manitoba, la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick, ont incorporé par renvoi dans leurs propres textes législatifs certaines ou la totalité des dispositions de la Loi sur la sécurité ferroviaire, de ses règlements et règles, assurant ainsi que les mêmes règles s'appliquent aux compagnies de chemin de fer de compétence provinciale.

La Loi de 1995 sur les chemins de fer d'intérêt local de l'Ontario autorise l'adoption des dispositions législatives, des règlements et des règles fédéraux en vertu d'un accord conclu entre la province et le gouvernement fédéral. De ce fait, le régime de sécurité ferroviaire de l'Ontario est celui qui ressemble le plus au régime fédéral. L'Ontario et le Manitoba adoptent d'office les changements apportés aux règles et aux règlements fédéraux qui s'appliquent. Dans d'autres provinces, cela peut se faire au cas par cas lorsque des modifications sont apportées à l'échelon fédéral.

D'aucuns ont dit craindre que, même si les compagnies de chemins de fer de compétence provinciale peuvent être liées par les règles de la LSF, elles ne sont pas en mesure de demander à en être soustraites. C'est une question que devront résoudre les gouvernements provinciaux. Nous constatons que le gouvernement de l'Ontario a adopté un régime qui permet aux compagnies de chemin de fer de compétence provinciale de demander à être soustraites à l'application des règles. Cela constitue un modèle que d'autres provinces pourraient songer à adopter.

NB Southern Railway, Saint John (Nouveau-Brunswick), juillet 2007
NB Southern Railway, Saint John (Nouveau-Brunswick), juillet 2007

La Saskatchewan et le Québec ont adopté une approche différente en élaborant leur propre législation sans renvoi à la Loi sur la sécurité ferroviaire fédérale. Ces provinces se fondent sur un modèle de consultation en vertu duquel elles décident de la manière dont les diverses dispositions de leurs propres régimes de sécurité reflètent le régime de la LSF. Par exemple, la Saskatchewan utilise dans sa loi une combinaison de pouvoirs et de lignes directrices pour réglementer les compagnies de chemin de fer de compétence provinciale. La législation de la Saskatchewan est plus axée sur le rendement que la LSF fédérale et elle ne prévoit pas l'établissement de règles par l'industrie.

La plupart des provinces où existent des compagnies de chemin de fer de compétence provinciale ont également signé un protocole d'entente (PE) avec Transports Canada en vertu duquel les inspecteurs fédéraux de la sécurité ferroviaire fournissent des services d'inspection à la province selon un régime de recouvrement des coûts9. Les conditions de ces PE et la mesure dans laquelle chaque province a recours aux services des inspecteurs fédéraux de la sécurité ferroviaire varient d'une province à l'autre. Les inspecteurs fédéraux appliquent les règles et les règlements adoptés par chaque province lorsqu'ils inspectent des compagnies de chemin de fer de compétence provinciale, mais ils ne disposent généralement pas de pouvoirs coercitifs. Dans la plupart des provinces, les agents provinciaux d'application de la loi sont responsables de l'application de la loi10. La Colombie-Britannique fait exception à la règle, puisqu'elle procède à ses propres inspections et activités d'application de la loi.

La Colombie-Britannique a adopté ses propres impératifs au sujet des systèmes de gestion de la sécurité dans sa législation et c'est elle qui procède à ses propres vérifications. En vertu des PE fédéraux-provinciaux conclus entre Transports Canada et les provinces d'Ontario, du Nouveau-Brunswick et de la Nouvelle-Écosse, les chemins de fer de compétence provinciale dans ces provinces sont assujettis au Règlement sur le système de gestion de la sécurité ferroviaire fédéral. Toutefois, ces provinces procèdent à leurs propres vérifications des SGS.

4.3 Questions soulevées par la Loi sur la sécurité ferroviaire

Lors de notre examen et analyse de la Loi, nous avons constaté que, même si ses principes généraux sont essentiellement solides, un certain nombre d'améliorations peuvent y être apportées.

4.3.1 Objectifs de la Loi sur la sécurité ferroviaire

Dans sa forme modifiée en 1999, l'article 3 de la Loi sur la sécurité ferroviaire fait état des objectifs suivants:

3. La présente loi vise à la réalisation des objectifs suivants:

  1. pourvoir à la sécurité du public et du personnel dans le cadre de l'exploitation des chemins de fer et à la protection des biens et de l'environnement, et en faire la promotion;
  2. encourager la collaboration et la participation des parties intéressées à l'amélioration de la sécurité ferroviaire;
  3. reconnaître la responsabilité des compagnies de chemin de fer en ce qui a trait à la sécurité de leurs activités;
  4. favoriser la mise en place d'outils de réglementation modernes, flexibles et efficaces dans le but d'assurer l'amélioration continue de la sécurité ferroviaire.

L'article 4 de la Loi contient d'autres éclaircissements:

4. (4) Pour l'application de la présente loi, il doit être tenu compte, dans toute décision concernant la sécurité ferroviaire, de l'amélioration de cette sécurité ou de l'existence d'une menace contre celle-ci, non seulement de la sécurité des voyageurs et des marchandises transportés par chemin de fer mais aussi de celle de toute autre personne et de tout autre bien.

Comme on le constate, l'objectif de la Loi est de protéger les personnes, les biens matériels et l'environnement contre tout préjudice qui pourrait être causé par l'exploitation des chemins de fer. La Loi sur la sécurité ferroviaire, de même que la Loi sur les transports au Canada, prévoient également un cadre pour apaiser les préoccupations en matière de sécurité des gens et des biens situés dans le voisinage immédiat d'un chemin de fer.

Les modifications apportées en 1999 à la Loi sur la sécurité ferroviaire ont ajouté « la protection de l'environnement » à la liste des objectifs énoncés à l'alinéa 3a), et plusieurs autres articles de la loi traitent de cet objectif11. En vertu des modifications apportées à la LSF, Transports Canada s'est vu confier la responsabilité de protéger l'environnement contre les effets des émissions et des déversements par les trains de produits nocifs pour l'environnement. Il est important que Transports Canada atteigne l'objectif environnemental énoncé dans la Loi en tenant l'industrie du transport ferroviaire responsable de ses performances environnementales.

Il ressort par ailleurs clairement de l'article 3 que le Parlement souhaite que Transports Canada et l'industrie collaborent l'un avec l'autre et avec d'autres parties intéressées à l'amélioration de la sécurité ferroviaire. Un autre objectif de l'article 3 est de favoriser un régime de réglementation « moderne, flexible et efficace » dans le but d'assurer l'amélioration continue de la sécurité ferroviaire. L'objectif d'une amélioration continue, qui est explicitement énoncée aux alinéas 3b) et d) de la Loi, cadre avec l'incorporation en 1999 du pouvoir d'élaborer un Règlement sur le système de gestion de la sécurité ferroviaire et, à notre avis, doit être au coeur de toutes les mesures prises par l'organe de réglementation et l'industrie aux termes de la Loi sur la sécurité ferroviaire.

Les systèmes de gestion de la sécurité ont pour but de constamment minimiser les risques pour la sécurité, et cet objectif doit être énoncé à l'article 3 de la Loi. L'objectif de l'amélioration continue doit également être au coeur du Règlement sur le SGS, et les rapports sur le rendement doivent viser cet objectif.

[…] les accidents sont un élément inévitable de l'exploitation d'une entreprise de transport de l'envergure du CN, même si […] le bilan de sécurité général [du CN] s'est amélioré. (TRADUCTION)

Porte-parole du CN cité dans Ian Bailey, « Third CN derailment revives Opposition calls for safety record inquiry », The Globe and Mail, 18 septembre 2007

Il s'agit là des premières mesures nécessaires à l'amélioration de la culture de sécurité de l'industrie du transport ferroviaire. Nous avons constaté au cours de l'Examen que les accidents de chemin de fer continuent de se produire avec une certaine fréquence. Les compagnies de chemin de fer adoptent encore parfois la position que les accidents sont un élément inévitable de l'exploitation ferroviaire. À notre avis, il ne faut pas percevoir les accidents dans cette optique et le gouvernement ou les compagnies de chemin de fer ne doivent jamais les accepter comme tels.

En se cristallisant sur l'objectif d'une amélioration continue et de la gestion de la sécurité par le truchement de plans de système de gestion de la sécurité déposés auprès de Transports Canada et professionnellement vérifiés par le Ministère, le gouvernement peut s'assurer que les compagnies de chemin de fer évaluent et gèrent systématiquement les risques afin d'avoir le meilleur bilan de sécurité possible. C'est pourquoi nous recommandons que l'article 3 de la Loi sur la sécurité ferroviaire soit modifié pour refléter l'objectif d'une amélioration continue et l'importance cruciale des plans de gestion de la sécurité d'une compagnie dans la planification du bilan de sécurité et les rapports à ce sujet.



Recommandation 6

L'alinéa 3c) de la Loi sur la sécurité ferroviaire devrait être modifié comme suit :

« La présente loi vise à la réalisation des objectifs suivants…

(c) reconnaître la responsabilité qui incombe aux compagnies de chemin de fer de démontrer, par leurs systèmes de gestion de la sécurité, qu'elles gèrent constamment leurs risques pour la sécurité au plus bas niveau raisonnablement possible. »



4.3.2 Application de la Loi sur la sécurité ferroviaire

Deux articles de la LSF la relient à la Loi sur les transports au Canada. Le paragraphe 2(2) prescrit que la LSF « s'applique au transport ferroviaire visé par la partie III de la Loi sur les transports au Canada ». Le paragraphe 4(2) prévoit que, LSF ne contient pas la définition d'un terme, il faut alors s'en remettre aux définitions de la Loi sur les transports au Canada. Bien que l'expression « compagnie de chemin de fer » soit fréquemment employée dans la Loi sur la sécurité ferroviaire, il n'y a pas de définition de cette expression dans la LSF proprement dite. En revanche, la Loi sur les transports au Canada définit une « compagnie de chemin de fer » comme une compagnie qui s'est vu délivrer un Certificat d'aptitude par l'Office des transports du Canada12.

L'OTC, organisme indépendant du ministre des Transports, délivre un Certificat d'aptitude lorsqu'il est convaincu qu'une compagnie qui se propose de construire ou d'exploiter un chemin de fer de compétence fédérale dispose d'une assurance-responsabilité suffisante. Les compagnies titulaires d'un certificat sont surveillées par l'OTC, qui s'assure par là qu'elles se conforment systématiquement à ce critère économique.

La compétence de Transports Canada dépend du fait qu'une compagnie s'est vu délivrer ou non un Certificat d'aptitude par l'OTC. Historiquement, l'OTC a été réactionnel, en répondant à une compagnie qui lui adressait une demande de Certificat d'aptitude, au lieu d'enquêter activement en vue de s'assurer qu'une demande était imminente. Cela est perçu comme une carence d'attributions et explique que cinq compagnies de chemin de fer ne soient pas titulaires d'un Certificat d'aptitude fédéral ou d'une licence d'exploitation provinciale13.

Le champ d'attributions est encore compliqué par le fait que de nombreux chemins de fer de compétence provinciale empruntent des lignes de chemin de fer fédérales appartenant au CN ou au CFCP. En vertu d'un accord contractuel conclu avec les propriétaires de la voie, le chemin de fer de compétence provinciale est contraint de se conformer aux règles d'exploitation fédérales lorsqu'il utilise une voie fédérale. Transports Canada n'engage pas directement d'actions coercitives contre la compagnie de chemin de fer provinciale, même si des dispositions de sécurité ont été enfreintes. En revanche, le Ministère engage des actions coercitives contre les propriétaires de la voie (à savoir le CN ou le CFCP), qu'il tient responsables des agissements de la compagnie de chemin de fer qui emprunte leur voie. Cette curieuse pratique coercitive ne fait rien pour optimiser la responsabilisation et la transparence et risque de devenir encore plus problématique si d'autres pouvoirs coercitifs, comme des sanctions administratives pécuniaires, sont ajoutés à la Loi sur la sécurité ferroviaire, comme nous le recommandons ci-après.

Nous sommes d'avis que l'application de la Loi sur la sécurité ferroviaire doit occuper le champ complet d'attributions du gouvernement fédéral. Cela aura pour effet d'appliquer les règles et les règlements de la LSF (p. ex. ceux qui régissent la vitesse) à toutes les compagnies de chemin de fer qui utilisent une voie fédérale.

Pour régler le problème des lacunes éventuelles dans le champ d'attributions, l'application de la Loi sur la sécurité ferroviaire doit être établie dans la LSF proprement dite, en s'inspirant des principes exposés aux articles 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867. C'est l'usage normal pour les lois fédérales, et c'est aussi le cas de la Loi sur le transport des marchandises dangereuses, de la Loi sur le Bureau canadien d'enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports et du Code canadien du travail; en effet, ces lois ne désignent pas le Certificat d'aptitude comme critère pour que leurs dispositions s'appliquent.



Recommandation 7

Il faudrait modifier le paragraphe 2(2) de la Loi sur la sécurité ferroviaire pour qu'il prescrive que cette loi s'applique à toutes les questions de sécurité et de sûreté ferroviaire relevant de l'autorité législative du Parlement.



Lorsque le champ d'attribution aura été établi directement dans la Loi sur la sécurité ferroviaire, il faudra également y insérer une définition de « compagnie de chemin de fer », pour qu'il ne soit plus nécessaire de se reporter à la Loi sur les transports au Canada. La plupart des éléments de la LSF s'appliquent aux « compagnies de chemin de fer », et la Loi y fait allusion tout au long. La nouvelle définition de « compagnie de chemin de fer » pour les besoins de la Loi sur la sécurité ferroviaire doit englober dans sa portée toutes les entités auxquelles ses objectifs sont censés s'appliquer.



Recommandation 8

Il faudrait insérer une définition de « compagnie de chemin de fer » dans la Loi sur la sécurité ferroviaire.



4.3.3 Conditions fondamentales d'exploitation

Une nouvelle compagnie de chemin de fer est autorisée à entamer ses activités dès que l'Office des transports du Canada (OTC) lui délivre un Certificat d'aptitude. Le Certificat d'aptitude précise tout simplement que la compagnie de chemin de fer est de compétence fédérale, qu'elle dispose de moyens financiers suffisants pour être exploitée et qu'elle a contracté une police d'assurance suffisante. Cela est conforme au mandat économique de l'OTC.

La Loi sur la sécurité ferroviaire impose deux conditions fondamentales de sécurité à une nouvelle compagnie de chemin de fer (en vertu du Règlement sur le SGS). La compagnie doit soumettre les renseignements prescrits au sujet de son système de gestion de la sécurité et elle doit se conformer à tous les règlements sur la sécurité ferroviaire en vigueur à ce moment. Dans la pratique, ce sont des conditions préalables à la délivrance du Certificat d'aptitude, et nous croyons savoir que l'OTC met la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada au courant des éventuels nouveaux venus présentent une demande de Certificat d'aptitude.

Le Règlement sur le SGS ferroviaire en vertu de la Loi sur la sécurité ferroviaire prescrit que toute nouvelle compagnie de chemin de fer doit présenter des renseignements sur son système de gestion de la sécurité au moins 60 jours avant le début de l'exploitation de la compagnie14. Transports Canada examine les renseignements pour s'assurer que tous les éléments prescrits y figurent bien, mais il n'approuve pas le SGS sur le plan de l'efficacité. Transports Canada ne se livre pas à une inspection pour vérifier la capacité de sécurité de la compagnie avant la délivrance du Certificat d'aptitude. En fait, en temps normal, Transports Canada n'examine pas le SGS en profondeur tant que le SGS ne fait pas l'objet d'une vérification, ce qui peut intervenir plusieurs années plus tard.

Une nouvelle compagnie de chemin de fer, notamment une nouvelle entité créée à l'issue d'une fusion ou d'une restructuration quelconque, doit également se conformer aux règlements sur la sécurité ferroviaire en vigueur et aux règles que la nouvelle compagnie entend signer. Une inspection préliminaire doit avoir lieu pour s'assurer de sa capacité à se conformer.

Nous constatons qu'un certain nombre de provinces exigent des permis ou des licences d'exploitation de la part des compagnies de chemin de fer relevant de leur compétence15. Cette formule pourrait servir de modèle aux compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. De même, un certificat d'exploitation aérienne est exigé par Transports Canada pour exploiter un service aérien. Le secteur de l'aviation civile au Canada est réglementé par la Loi sur l'aéronautique en vertu d'un système de « documents d'aviation canadiens », comme les certificats d'exploitation aérienne, les certificats d'immatriculation, les certificats de navigabilité, les licences et les permis des équipages de conduite, qui sont octroyés (et peuvent être suspendus ou annulés) selon les procédures prescrites.

Selon nous, Transports Canada doit fixer des conditions fondamentales de sécurité par voie de règlement et procéder à une inspection de sécurité détaillée de chaque nouvelle compagnie de chemin de fer avant que celle-ci n'amorce ses activités, pour déterminer si elle se conforme au cadre de réglementation. Une fois convaincu que la compagnie de chemin de fer a atteint un niveau de sécurité acceptable, Transports Canada doit alors lui délivrer un certificat d'exploitation ferroviaire. Un certificat d'exploitation ferroviaire serait prescrit en sus du Certificat d'aptitude délivré par l'Office des transports du Canada et il devrait être une condition préalable à l'obtention du Certificat d'aptitude.

Le certificat d'exploitation ferroviaire peut lui aussi être suspendu ou annulé pour des motifs de sécurité, comme c'est le cas dans le secteur de l'aviation civile. Même s'il s'agit d'une mesure de dernier recours, elle offre à Transports Canada un important instrument coercitif supplémentaire dans le secteur du transport ferroviaire. Les Canadiens s'attendent à ce que l'organe de réglementation mette fin à l'exploitation dangereuse d'une entreprise lorsque d'autres mesures coercitives échouent. Toute décision de suspendre ou d'annuler un certificat d'exploitation doit être prise aux échelons supérieurs, avec la participation directe du ministre. Le titulaire d'un certificat d'exploitation doit disposer du droit d'en appeler d'une décision de suspendre ou d'annuler son certificat, y compris en demandant l'examen du Tribunal d'appel des transports du Canada (TATC), en vertu de procédures analogues à celles qui existent pour les documents d'aviation canadiens.

L'impératif d'un certificat d'exploitation ferroviaire doit s'appliquer à toutes les compagnies de chemins de fer de compétence fédérale, y compris celles qui existent déjà. Il faudra adopter une disposition d'antériorité qui octroiera d'office un certificat d'exploitation ferroviaire à une compagnie de chemin de fer qui satisfait déjà aux conditions existantes (c.-à-d. d'un Certificat d'aptitude seulement) à la date où la nouvelle disposition entrera en vigueur. Il n'en reste pas moins qu'un certificat d'exploitation ferroviaire délivré à une compagnie, qu'elle soit nouvelle ou établie de longue date, peut être suspendu ou annulé pour des motifs de sécurité, comme nous l'avons vu plus haut.



Recommandation 9

Une compagnie de chemin de fer devrait être tenue d'obtenir un certificat d'exploitation ferroviaire comme condition préalable à l'obtention d'un Certificat d'aptitude (délivré par l'Office des transports du Canada) et au commencement ou à la poursuite de son exploitation. Transports Canada délivrera le certificat d'exploitation ferroviaire lorsqu'il sera convaincu que la compagnie de chemin de fer répond aux conditions de sécurité de base fixées par voie de règlement. Les compagnies existantes se verraient délivrer d'office un certificat d'exploitation ferroviaire. Transports Canada serait investi du pouvoir de suspendre ou d'annuler le certificat si la compagnie ne respecte pas les conditions de sécurité de base.



4.3.4 Règles et règlements

Comme nous l'avons vu dans l'introduction de ce chapitre, la Loi sur la sécurité ferroviaire prévoit l'élaboration de conditions détaillées de sécurité par le gouvernement sous forme de règlements, ou par l'industrie sous forme de règles, qui sont ensuite soumis à l'approbation du ministre des Transports.

La plupart des intervenants reconnaissent que l'utilisation d'un régime de règles, plutôt que de règlements dont l'élaboration est plus officielle, offre à la fois la flexibilité et l'efficacité voulues. Un tel régime tire en effet parti de l'expérience et du savoir-faire des compagnies de chemin de fer et d'autres participants dans le processus d'établissement des règles.

Ceux qui militent en faveur de l'établissement de règles à l'initiative des compagnies y voient un élément clé d'un régime de sécurité ferroviaire plus moderne, réaliste et efficace. Ils affirment que seule l'industrie proprement dite (les gestionnaires avec le concours des employés) peut assurer la sécurité de son exploitation et que l'établissement de règles par l'industrie concorde avec le concept des systèmes de gestion de la sécurité (SGS) car il reflète les connaissances d'expert et les intérêts de ceux qui sont le plus directement touchés par la sécurité ferroviaire16. Même si les projets d'établissement de règles ont soulevé des problèmes importants de temps à autre, à notre avis, les dispositions de la Loi sur l'établissement de règles sont essentiellement valables et doivent être conservées.

Dans certains mémoires présentés au Comité, on peut lire que l'établissement de règles par l'industrie équivaut à une forme d'« autoréglementation ». Nous ne partageons pas cet avis. Nous pensons que l'établissement de règles par l'industrie peut être plus fidèlement décrit comme une forme de « coréglementation » ou de collaboration plutôt que l'« autoréglementation ».

La structure d'établissement des règles de la LSF prévoit que le ministre est investi en définitive du pouvoir d'approuver ou de rejeter les propositions de l'industrie au motif qu'elles contribuent ou non à la sécurité de l'exploitation ferroviaire17. Le cadre général de la Loi prévoit l'approbation définitive des conditions de sécurité par le ministre ou le gouvernement, peu importe que ces conditions revêtent la forme de règles établies par les compagnies de chemin de fer ou par le gouvernement, de règlements, de normes techniques ou autres, d'ordres (donnés par les ISF ou le représentant du ministre) ou de directives du ministre. En outre, qu'elles soient prises à l'initiative de l'industrie ou du gouvernement, une fois qu'elles sont approuvées, toutes les règles ont force de loi et Transports Canada dispose de vastes pouvoirs pour prescrire une règle, la modification d'une règle ou l'élaboration de son propre règlement en la matière18.

Au moment d'aller sous presse, il y avait 18 règlements relatifs à la sécurité en vertu des lois sur la sécurité ferroviaire et sur le transport des marchandises dangereuses qui s'appliquent aux chemins de fer ainsi que 16 règles. Dans quatre cas, le ministre a ordonné l'établissement de la règle; autrement, ces règles ont été établies à l'initiative de l'industrie. Il y a également des normes techniques élaborées par l'industrie du transport ferroviaire et approuvées par Transports Canada.

La Loi ne contient aucune directive sur les cas où un problème de sécurité doit faire l'objet de l'établissement d'une règle par l'industrie (sous réserve de l'approbation du ministre) ou de l'élaboration d'un règlement par le gouvernement. Bien que la Loi autorise l'établissement de règles à l'initiative des compagnies pour tous les sujets mentionnés plus haut, dans certains cas, il se peut qu'un règlement convienne mieux. Cela dépend essentiellement de l'impact des mesures envisagées sur des tiers. Si cet impact risque d'être profond, il est alors souhaitable que le gouvernement dirige les travaux et élabore un règlement, ce qui nécessite des consultations plus nombreuses et un avis au public. Transports Canada doit établir des principes limpides pour déterminer quels types de problèmes de sécurité ferroviaire doivent être réglés par des règles et quels autres types doivent l'être par des règlements.

La procédure d'élaboration des règlements, qui s'applique à tous les textes législatifs fédéraux, se veut plus réceptive et flexible que la procédure de modification des textes législatifs et elle a été considérablement rationalisée ces dernières années19. Il n'en reste pas moins qu'elle est assortie de nombreuses exigences officielles et qu'elle peut être longue et coûteuse. La procédure est régie par la Loi sur les textes réglementaires, qui dicte les conditions d'examen de la proposition (notamment son examen par des experts en rédaction du ministère de la Justice), les consultations, la publication à travers le pays, l'examen par le Cabinet et la publication et l'adoption finales. Le projet de proposition doit être accompagné d'un Résumé de l'étude d'impact de la réglementation officiel (REIR) qui décrit les conséquences possibles de la proposition, ses coûts, les options envisagées et le niveau de controverse et de soutien parmi les parties concernées et les Canadiens. Lorsqu'il faut tenir compte des intérêts de parties multiples, il est souvent difficile d'élaborer un règlement qui concilie les différents points de vue et de gérer la procédure de consultation. Tel est le cas par exemple du règlement concernant les passages à niveau, qui intéresse l'industrie, les municipalités, le public et les gouvernements provinciaux et fédéral.

Nous sommes d'avis que le recours aux règles - moyennant les améliorations que nous recommandons ci-après - demeure approprié pour de nombreux paramètres de la sécurité ferroviaire qui ne touchent pas des tierces parties et qu'une procédure de consultation plus restreinte est suffisante. Nous recommandons également de recourir aux règlements dans d'autres secteurs, lorsqu'une proposition ne peut pas être adoptée sans la participation de parties multiples.

4.3.5 Renforcement de la procédure d'établissement des règles

Tout au long des consultations, tous les participants - l'industrie ferroviaire, les gouvernements provinciaux, les syndicats, d'autres intervenants et Transports Canada - se sont dits préoccupés par la façon dont l'établissement des règles fonctionne dans la pratique20. Nous en avons déduit que les problèmes que pose l'établissement des règles tiennent principalement au manque de clarté et au fait que les relations de travail entre les partenaires de la procédure (c.-à-d. la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada et l'industrie) ont été rompues. Il faut donc rétablir ces relations sur une base plus fructueuse et sous le sceau de la collaboration.

L'établissement de Règles relatives au temps de travail et de repos du personnel d'exploitation ferroviaire est un exemple particulièrement problématique21. Le projet a débuté en 1993 comme conséquence directe de l'accident ferroviaire de Hinton survenu en 1986, avec pour objectif d'établir une règle fixant le nombre maximal d'heures de travail pour le personnel d'exploitation ferroviaire.

L'industrie et la Fraternité des ingénieurs de locomotives (FIL)22 se sont mises à collaborer à une grande étude sur la science du travail, du repos et de la fatigue - ll'étude CANALERT '95. Le CN et le CFCP ont réglé la note de l'étude. En 2001, un groupe de travail composé de membres de l'industrie, de la FIL et de Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada a établi un avant-projet de Règles relatives au temps de travail et de repos du personnel d'exploitation ferroviaire et un document d'interprétation, appelé Circulaire 14 - Procédures et pratiques recommandées pour l'application des règles sur le temps de travail et de repos. Rares sont les conseils que contenait l'étude CANALERT '95 qui sont frayés un chemin jusque dans les nouvelles règles.

Le projet de Règles relatives au temps de travail et de repos a été présenté au Comité consultatif de la sécurité ferroviaire et a essuyé les critiques de certains de ses membres. Transports Canada a alors retenu les services d'un expert pour qu'il examine les règles proposées et a organisé un atelier avec les intervenants pour régler les questions en suspens. À l'issue de l'atelier, le Ministère a demandé que certaines améliorations soient apportées aux plans de gestion de la fatigue jugés cruciaux à la démarche envisagée. Nous croyons savoir que les fonctionnaires de la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada ont de plus en plus craint que l'on soit confronté à des équipes de train obligées de travailler de très longues heures ou obligées de reprendre leurs fonctions sans avoir observé une période de repos suffisante. Les règles qui devraient entrer en vigueur en avril 2003 ont néanmoins été approuvées en 2002.

Au cours des séances d'information tenues au printemps 2003, il est devenu manifeste que d'importantes divergences existaient entre Transports Canada et l'industrie dans l'interprétation de ces nouvelles règles. Après avoir examiné la version de 2003 des Règles relatives au temps de travail et de repos, nous en avons déduit que le document était si mal rédigé que de multiples interprétations étaient possibles. Il n'est malheureusement pas rare de constater une telle ambiguïté dans un document ayant force de loi.

Aussitôt que les Règles relatives au temps de travail et de repos sont entrées en vigueur, Transports Canada s'est mis à recevoir des plaintes de l'industrie à propos de leur interprétation par les inspecteurs de la sécurité ferroviaire, et des cheminots à propos de leur application par leurs employeurs. La Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada a examiné la situation encore une fois et en a conclu que l'interprétation de ces règles soulevait des inquiétudes justifiées.

Nous partageons les réserves de Transports Canada sur la teneur de ces règles. En revanche, nous comprenons le point de vue de l'industrie selon lequel, quand les fonctionnaires de la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada ont évalué ces règles et ont rejeté entièrement les révisions, ce rejet a aggravé les problèmes. Par exemple, en décembre 2003, apparemment contrariés par la réaction de l'industrie face à leurs nouvelles préoccupations, les fonctionnaires de Transports Canada ont rejeté un ensemble complet de révisions, reconnaissant par la suite qu'ils auraient pu en accepter certains éléments. Les fonctionnaires ont précisé les motifs pour lesquels ils avaient rejeté certaines clauses, mais n'ont pas fourni les documents sur lesquels s'appuyait leur raisonnement. Les Règles relatives au temps de travail et de repos du personnel d'exploitation ferroviaire révisées ont finalement été approuvées en juin 2005.

Après 12 années d'efforts visant à élaborer des dispositions sur le temps minimum de travail et de repos du personnel d'exploitation ferroviaire, on est en présence de Règles relatives au temps de travail et de repos qui ne correspondent pas aux avis d'experts en la matière, sans compter qu'il n'y a plus ni confiance ni respect mutuels entre l'organe de réglementation et l'industrie23. Il est donc urgent que Transports Canada et l'industrie renouent des relations de travail fructueuses sur l'établissement des règles et sur un éventail d'autres questions. Nous sommes d'avis que le Ministère doit faire preuve d'initiative en la matière.

Selon plusieurs intervenants, ces dernières années, Transports Canada s'est prévalu des dispositions de la LSF sur l'établissement des règles d'une manière qu'ils jugent inopportune. Ils soutiennent qu'en imposant des conditions à l'approbation des règles établies à l'initiative de l'industrie et en précisant le résultat escompté lorsqu'il prescrit l'établissement de règles par l'industrie, Transports Canada biaise de manière déraisonnable l'établissement des règles et fausse la procédure24.

Pour apaiser les préoccupations suscitées par la question de savoir si le Ministère est susceptible, à la fin du processus, de proposer que le ministre approuve une règle donnée, il faudrait que Transports Canada participe à chaque projet d'établissement de règles en affectant à l'équipe responsable un agent qualifié dont le mandat serait de prendre la parole au nom du Ministère. Il faudra créer un instrument en vertu duquel cet employé pourra vérifier le soutien constant du Ministère à mesure que les travaux avancent. Les préoccupations éprouvées par le Ministère au sujet d'une proposition devront être soulevées le plus tôt possible, pour que les divergences puissent être résolues avant que le dossier ne soit soumis à l'approbation du ministre. Il ne faut pas qu'il y ait de mauvaises surprises à l'étape de l'approbation.

Pour sa part, l'industrie du transport ferroviaire doit écouter attentivement les propositions du Ministère et s'efforcer de résoudre les divergences d'opinions avant de soumettre un projet de règle à l'approbation du ministre. Transports Canada est chargé de défendre les intérêts du grand public en la matière. Dans leurs mémoires, de nombreux membres du public ont souligné leur voeu de voir le Ministère s'acquitter entièrement de cette responsabilité.

Depuis quelques années, Transports Canada impose plus fréquemment des conditions aux nouvelles règles et exemptions. Il serait préférable que la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada collabore avec l'industrie à l'établissement de la règle, lui fasse part de ses préoccupations dès le début de la procédure de rédaction, cherche à résoudre les problèmes posés par le texte de la règle proprement dite et agisse dans ce sens avant de soumettre le projet de règle à l'approbation du ministre. L'industrie connaîtrait ainsi longtemps à l'avance la position du Ministère et éviterait les mauvaises surprises à l'étape de l'approbation. Il ne faut imposer de conditions qu'en dernier recours, lorsque le Ministère et l'industrie ne peuvent parvenir à un consensus sur une règle. Si l'on a recours à des conditions, il faudra alors publier une version remaniée qui incorpore les conditions dans la règle.

Il est essentiel dans la procédure d'établissement des règles que Transports Canada fasse connaître à l'industrie et à d'autres intervenants les motifs de ses décisions. Le processus décisionnel de Transports Canada doit être plus transparent et reposer sur des preuves, et être perçu comme tel. Les données et les analyses qui étayent les décisions sur les règles doivent être mises à la disposition de ceux qui pourraient vouloir formuler des observations, comme c'est le cas lorsque des règlements sont en cours d'examen. Par ailleurs, la raison d'être de la décision doit être rendue plus explicite, faute de quoi Transports Canada risque d'être accusé d'utiliser une procédure qui ne repose pas sur des preuves suffisantes ou qui repose sur des critères inopportuns25. L'industrie doit également justifier les règles qu'elle propose, les étayer par l'analyse des règles dont elle prend l'initiative, notamment les avantages nets et les solutions alternatives envisagées. Cela contribuera à la transparence, à la responsabilisation et à la confiance entre tous les participants.

Un autre sujet de préoccupation suscité par la procédure d'établissement des règles a trait à la nature et à l'étendue des consultations au-delà de la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada et de l'industrie. Comme nous l'avons vu au chapitre 3, les provinces déplorent le fait qu'elles ne sont pas consultées sur les règles qui risquent d'avoir de profondes répercussions sur les chemins de fer de leur compétence. Elles en sont généralement avisées après que les règles ont été approuvées. Afin de favoriser l'harmonisation fédérale-provinciale des pratiques de sécurité et la collaboration entre les deux ordres de gouvernement, Transports Canada doit veiller à ce que les provinces soient consultées avant l'adoption de nouvelles règles et soient tenues au courant à mesure qu'avance l'établissement des règles proposées. De même, les syndicats qui représentent les cheminots sont généralement consultés par l'industrie à la toute fin de la procédure d'établissement et ils ont 60 jours pour dire ce qu'ils pensent des règles proposées.

Une meilleure façon de procéder serait que l'équipe chargée d'établir une règle consulte les autres parties intéressées pendant toute la procédure d'établissement au lieu de se contenter de respecter les prescriptions minimums de la Loi. En préconisant une approche plus transparente et concertée, nous n'insinuons pas que les autres parties intéressées ont forcément leur place à la table où l'on établit les règles. En revanche, nous sommes convaincus que deux types de changements s'imposent. Premièrement, les attitudes de Transports Canada et de l'industrie du transport ferroviaire doivent être plus transparentes et réceptives aux conseils reçus. Deuxièmement, il faut créer et appuyer des instruments qui permettent d'apporter son concours et de débattre d'une règle avant et durant la procédure d'élaboration, et non pas juste après les faits26. Des consultations utiles durant l'établissement des propositions de réglementation permettent en fait d'économiser du temps et de l'argent à long terme.

Enfin, nous sommes vivement préoccupés par la qualité du libellé des règles. Même si les règles, une fois qu'elles ont été approuvées par le ministre, ont la même vigueur que des règlements, ce ne sont pas des textes réglementaires27 et, par conséquent, elles ne sont pas sujettes aux prescriptions de la Loi sur les textes réglementaires. De ce fait, les règles à l'état de projet ne sont pas examinées par des experts en rédaction des règlements du ministère de la Justice sous le rapport du langage, de l'uniformité avec d'autres règles, de la portée et des attributions, de la délégation de pouvoirs, du respect des dispositions orientées vers des buts et d'autres éléments dont il faut tenir compte lorsqu'on rédige des règlements.

Il s'agit là d'une sérieuse lacune. Nous avons appris que la piètre qualité du texte a entraîné des difficultés dans l'application de plusieurs règles - notamment la règle intitulée le Règlement sur la sécurité de la voie. Ces dispositions laissent une marge décisionnelle considérable au personnel ferroviaire, surtout pour décider de ce qui tombe sous le coup des exemptions aux règles, en plus de compliquer la tâche aux compagnies et aux inspecteurs qui cherchent à savoir ce qui constitue en fait une infraction aux exigences.

Il faut donc améliorer la qualité du texte des règles pour s'assurer qu'elles sont claires, sans équivoque et exécutoires. À tout le moins, les règles à l'état de projet doivent être examinées par des avocats du ministère de la Justice, qui veilleront ainsi au respect des normes de rédaction. Transports Canada doit également songer à dispenser une formation sur la rédaction législative aux responsables de la procédure d'établissement des règles, notamment à ses propres employés de la Direction générale de la sécurité ferroviaire28.

Nous recommandons que Transports Canada, de concert avec l'industrie et d'autres intervenants, établisse une procédure améliorée d'établissement des règles en vertu de la LSF qui remédie aux questions soulevées ci-dessus. Pour assurer la large participation et l'avis public des changements, nous recommandons que la procédure soit énoncée sous forme d'un règlement.



Recommandation 10

La procédure de formulation et d'adoption des règles, des normes techniques et des exemptions devrait être établie par voie de règlement. Tous les intervenants doivent se voir offrir la possibilité de prendre part à la procédure. Ce règlement doit incarner les principes suivants:

  • transparence et ouverture;
  • participation significative de Transports Canada dès le début du processus;
  • participation adéquate des intervenants;
  • rédaction juridique de bonne qualité;
  • respect de l'article 3 de la Loi sur la sécurité ferroviaire dont l'objectif est de favoriser un régime de réglementation moderne, flexible et efficace.


4.3.6 Rôle de l'Association des chemins de fer du Canada dans l'établissement des règles

Peu importe que le ministre enjoigne à l'industrie (ou à une compagnie de chemin de fer) d'établir une règle, ou que l'industrie l'établisse de sa propre initiative, les étapes procédurales sont les mêmes. L'industrie rédige le projet de règle et est tenue de consulter les organismes susceptibles d'être touchés par elle, en leur donnant au moins 60 jours de préavis pour formuler leurs observations. La principale association industrielle, l'Association des chemins de fer du Canada (ACFC), dirige en général la procédure d'établissement des règles au nom de ses membres. Chaque compagnie de chemin de fer décide si elle entend se conformer au projet de règle, ce qu'elle est encouragée à faire par l'ACFC. Le projet de règle est alors soumis à l'approbation du ministre. Selon la procédure en vigueur, l'ACFC dépose un projet de règle auprès d'une liste de chemins de fer signataires jointe en annexe. Une fois approuvée par le ministre, une règle a la même force qu'un règlement29.

Le pouvoir conféré à l'ACFC d'entreprendre ce genre de travail au nom de ses membres n'est sans doute pas clair, car la LSF ne parle que des compagnies de chemin de fer qui établissent des règles de leur propre initiative ou lorsqu'elles y sont enjointes par le ministre. L'ACFC exécute ce genre de travail en vertu de la procuration des membres qui souhaitent adopter la règle30. La pratique en vigueur risque d'être perçue comme une délégation de pouvoirs par les compagnies individuelles à une association industrielle qui défend leurs intérêts. Or, un principe du droit public interdit de déléguer les pouvoirs prévus par une loi à un particulier ou à une entreprise. Pour clarifier cette situation, la Loi doit prévoir expressément que les compagnies de chemin de fer peuvent désigner un agent, comme l'ACFC, pour qu'il agisse en leur nom dans l'établissement de projets de règles, en les autorisant à déléguer les pouvoirs relatifs aux règles qui figurent dans la Loi.



Recommandation 11

Il faudrait modifier la Loi sur la sécurité ferroviaire pour préciser qu'une compagnie de chemin de fer peut déléguer son pouvoir d'établir une règle et de la soumettre à l'approbation du ministre.



4.3.7 Procédure d'extension de l'application d'une règle à d'autres compagnies de chemin de fer

Une compagnie de chemin de fer peut également décider d'être régie par une règle particulière déjà en vigueur en la signant après les faits, peu importe qu'elle soit ou non membre de l'ACFC. La LSF ne prévoit cependant pas expressément de procédure pour étendre l'application d'une règle aux compagnies qui n'étaient pas parties prenantes à la soumission originale. Nous avons appris que la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada a pour principe d'écrire à une compagnie de chemin de fer qui n'est liée d'aucune façon pour lui demander si elle souhaite être partie prenante à la règle, ou de soumettre ses propres règles. En général, la compagnie donne son assentiment par lettre, en indiquant qu'elle se conformera à la règle approuvée31. Il faut éclaircir la portée juridique de cet échange de correspondance. Nous sommes d'avis qu'il serait utile d'éclaircir et de légitimer une procédure en vertu de laquelle les compagnies de chemin de fer peuvent se conformer à des règles après qu'elles ont été établies et qu'elles sont entrées en vigueur.

En l'état actuel des choses, la Loi n'oblige pas une nouvelle compagnie de chemin de fer à soumettre une règle si elle refuse de se conformer à une règle qui existe déjà. Cela entraîne d'éventuelles lacunes réglementaires, en particulier pour une nouvelle compagnie dont les trains circulent sur sa propre voie. Toutefois, le ministre a le pouvoir d'enjoindre à une compagnie de chemin de fer d'établir une règle. Si la compagnie omet de déposer une règle après y avoir été enjointe par le ministre, ce dernier peut établir sa propre règle, après avoir tenu des consultations32. Par ailleurs, si une nouvelle compagnie de chemin de fer circule sur les voies du CN ou du CFCP, elle est alors assujettie aux règles de la compagnie d'accueil en vertu du contrat d'exploitation conclu entre elles.

Pour compléter cela, le ministre devrait également avoir le pouvoir d'étendre l'application d'une règle en vigueur à une compagnie de chemin de fer donnée - toujours bien entendu après avoir tenu des consultations directement entre les parties concernées.



Recommandation 12

Le ministre des Transports devrait avoir le pouvoir, après les consultations nécessaires, d'étendre l'application d'une règle en vigueur à une compagnie de chemin de fer donnée. Il devrait aussi y avoir une procédure dans la loi qui permette à une compagnie de chemin de fer d'adopter une règle existante.



4.3.8 Pouvoirs de contrainte

Notre mandat nous enjoignait expressément d'examiner la justesse des pouvoirs de contrainte existants en vertu de la Loi sur la sécurité ferroviaire et de nous demander si des sanctions administratives pécuniaires (SAP) ne devraient pas être ajoutées à l'éventail des mesures coercitives prévues par la Loi.

La LSF confère aux inspecteurs de la sécurité ferroviaire de nombreux pouvoirs en vertu de l'article 28 de pénétrer dans un lieu, de l'inspecter, de saisir des biens et d'interroger des personnes, pour s'acquitter de leurs responsabilités. Lorsqu'il constate une infraction, l'inspecteur émet normalement une lettre de non-conformité qui précise ce qui n'est pas conforme et qui fixe l'échéancier dans les limites duquel le chemin de fer doit remédier à la situation. Les inspecteurs de la sécurité ferroviaire procèdent à des inspections de suivi pour s'assurer que les mesures correctrices ont bien été prises par l'entité réglementée33. À défaut de remédier à un cas de nonconformité, le coupable s'expose à des poursuites, à l'émission d'un avis (si la sécurité ferroviaire est menacée) ou à un avis et ordre (si la menace est imminente).

Le refus de se conformer à une lettre de non-conformité ne suffit pas en soi à justifier l'émission d'un avis aux termes de l'article 31. Dans chaque cas, il faut évaluer la menace qui plane contre la sécurité ferroviaire. En outre, un avis et ordre émis en vertu de l'article 31 ne peut d'office être utilisé comme mesure progressive lorsqu'une compagnie de chemin de fer omet de se conformer à une lettre de non-conformité ou à un avis. En l'occurrence, il faut démontrer l'imminence de la menace qui plane sur la sécurité ferroviaire. Si la menace est jugée imminente, l'inspecteur a le pouvoir d'émettre un avis et ordre interdisant à la compagnie de chemin de fer d'utiliser ces installations ou matériels ou de les utiliser sous réserve des conditions énoncées dans l'ordre. La compagnie de chemin de fer doit respecter les conditions énoncées dans l'ordre jusqu'à ce que l'inspecteur soit convaincu que la menace est écartée. Les inspecteurs de Transports Canada ont émis au total 214 avis et ordres entre 2003 et 200634.

Le ministre peut également émettre des directives d'urgence à l'intention d'un chemin de fer s'il est d'avis qu'une menace imminente plane contre la sécurité ferroviaire et il peut enjoindre à le chemin de fer de cesser d'utiliser certaines installations ou matériels ferroviaires ou de respecter une méthode d'entretien ou d'exploitation précisée dans la directive. L'exercice de ce pouvoir a été délégué au directeur général de la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada. Une directive d'urgence ministérielle reste en vigueur pendant six mois, et ce délai peut être renouvelé. Les directives d'urgence ministérielles ne peuvent faire l'objet d'un appel. Elles peuvent devenir des ordonnances de la Cour fédérale et sont alors exécutoires aux termes de la Loi sur les Cours fédérales35.

Si une compagnie de chemin de fer omet de se conformer aux règles et aux règlements cités dans la lettre de non-conformité et qu'il est impossible de démontrer qu'une menace imminente plane contre la sécurité ferroviaire, l'unique recours réside dans des poursuites, ce qui est un recours très encombrant pour de nombreuses violations des règles. étant donné que cette procédure est très longue et coûteuse, elle est très rarement utilisée et est par conséquent inefficace dans le cas de nombreuses infractions.

Cela représente une faiblesse de taille dans le régime d'application de la Loi sur la sécurité ferroviaire. Nous recommandons l'adoption de sanctions administratives pécuniaires comme option coercitive supplémentaire en vertu de la Loi sur la sécurité ferroviaire et comme solution de rechange à des poursuites, en particulier dans les cas de non-conformité persistante. L'existence de sanctions administratives aura également pour effet d'uniformiser le régime de sécurité ferroviaire avec celui d'autres modes de transport, en particulier l'aviation civile et le transport maritime, de même qu'avec le transport des marchandises dangereuses par tous les modes de transport de compétence fédérale.

Un régime de sanctions administratives pécuniaires est un moyen plus efficace et moins coûteux que des poursuites de faire respecter les prescriptions législatives, car il a recours à des processus administratifs plutôt que judiciaires. Cela cadre avec les principes qui consistent à minimiser le fardeau réglementaire des Canadiens, tout en faisant la promotion du respect de la réglementation.

Les articles 228 à 243 de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada et le Règlement sur les sanctions administratives pécuniaires proposé en vertu de cette loi représentent un bon modèle pour un régime de sanctions administratives en vertu de la LSF. Les sanctions administratives pécuniaires s'appliquent aux infractions à la Loi sur la marine marchande du Canada désignées par un règlement et sont une solution de rechange aux poursuites criminelles. Le Règlement établit un éventail de sanctions au titre de diverses infractions alors que la Loi prévoit des examens par le Tribunal d'appel des transports du Canada. Le ministre peut suspendre la sanction si la personne ou le navire contracte une « assurance de conformité » et qu'il remédie au cas de non-conformité dans un délai précisé.

Un régime de sanctions administratives en vertu de la Loi sur la sécurité ferroviaire doit obéir aux mêmes principes. L'approche envisagée prévoit un certain niveau de discrétion dans la décision d'infliger une sanction et dans la détermination du niveau de la sanction. Cette discrétion doit s'exercer selon des principes clairement établis. Pour assurer la prévisibilité et la responsabilisation, ces principes doivent être accessibles par la publication d'une politique d'application de la loi. La décision d'infliger une sanction doit être prise par le ministre et devrait être exercée par des hauts fonctionnaires de Transports Canada. Nous ne pensons pas que les inspecteurs de la sécurité ferroviaire doivent être investis de ce genre de pouvoir. La décision d'infliger une sanction administrative doit être sujette à révision par le Tribunal d'appel des transports du Canada.

Les principaux éléments du régime doivent être précisés dans la Loi sur la sécurité ferroviaire. Des dispositions plus détaillées, comme le montant des sanctions et les types de procédures, doivent être fixées dans les règlements.



Recommandation 13

Un régime de sanctions administratives pécuniaires (SAP) devrait être incorporé dans la Loi sur la sécurité ferroviaire en tant qu'instrument de conformité supplémentaire. Le régime devrait comporter les éléments suivants:

  • la décision d'infliger une sanction devrait relever du ministre;
  • avant qu'une décision ne soit prise, il faudrait avoir suivi une procédure équitable;
  • la décision devrait être sujette à révision par le Tribunal d'appel des transports du Canada;
  • le niveau des amendes devrait être conforme à celui qui existe dans les secteurs du transport aérien et du transport maritime;
  • une politique d'application prescrivant les paramètres des SAP devrait être rendue publique.


En conclusion, les pouvoirs de contrainte qui figurent actuellement dans la Loi sur la sécurité ferroviaire doivent être confortés par l'adoption d'un régime intelligemment structuré de sanctions administratives pécuniaires, et la sanction suprême doit être le retrait d'un certificat d'exploitation. Ces pouvoirs de contrainte supplémentaires compléteront l'éventail de pouvoirs conférés au Ministère pour assurer le respect de la Loi sur la sécurité ferroviaire, de ses règlements et règles, ainsi que le renforcement des prescriptions relatives aux systèmes de gestion de la sécurité.

4.3.9 Examen des ordres

La Loi sur la sécurité ferroviaire prévoit l'examen par le Tribunal d'appel des transports du Canada (TATC) d'un ordre émis par un inspecteur de la sécurité ferroviaire aux termes de l'article 31 de la Loi. L'examen doit être mené par un membre du TATC, qui peut soit confirmer l'ordre, soit référer la question à l'examen du ministre. Le membre ne peut substituer sa propre décision à celle de l'inspecteur et il ne peut donc pas abroger ou modifier l'ordre de l'inspecteur. La même chose vaut en cas d'appel interjeté devant un comité du TATC d'une décision prise par l'un de ses membres. Le Tribunal peut seulement rejeter l'appel ou référer la question à l'examen du ministre; il ne peut substituer son propre avis à celui de l'inspecteur36.

En revanche, en vertu de la Loi sur l'aéronautique, en cas de menace imminente planant sur la sécurité ou la sûreté aérienne, la décision prise par le ministre de suspendre un document d'aviation canadien est sujette à l'examen et à l'appel devant le TATC37 de la même manière qu'en vertu de la LSF, sauf que le membre ou le comité peut substituer sa propre décision à celle du ministre quant à savoir si une menace imminente plane véritablement sur la sécurité ou la sûreté aérienne. Nous sommes d'avis que cet élément de la Loi sur l'aéronautique constitue un solide modèle à émuler pour la LSF.

Le même problème se pose en ce qui concerne l'examen par le TATC des ordres ministériels émis en vertu des articles 32.1 et 32.2 de la LSF. Le Tribunal peut seulement confirmer un ordre ministériel ou le renvoyer devant le ministre pour un nouvel examen38. Cela non plus ne cadre pas avec la démarche de la Loi sur l'aéronautique et ne permet pas un solide système d'examen. Cet argument vaut également pour les décisions du ministre au sujet des sanctions administratives pécuniaires, dont nous avons recommandé la mise en oeuvre plus haut, y compris la possibilité d'un examen par le TATC.



Recommandation 14

Il faudrait modifier les paragraphes 31.1(4) et 31.2(3) de la Loi sur la sécurité ferroviaire afin d'autoriser le Tribunal d'appel des transports du Canada, en cas d'examen d'un ordre émis par un inspecteur de la sécurité ferroviaire, à confirmer, abroger ou modifier l'ordre.



Recommandation 15

Des modifications analogues devraient être apportées à l'examen d'un ordre ministériel émis en vertu des paragraphes 32.1(5) et 32.2(3) de la LSF.



4.3.10 Dispositions périmées

Nous avons appris que de nombreux ordres et règlements sont toujours en vigueur en vertu de la Loi sur la sécurité ferroviaire alors qu'ils sont entrés en vigueur il y a de nombreuses années - à vrai dire, dans le cadre d'un texte législatif précédent comme la Loi sur les chemins de fer ou la Loi sur les transports nationaux, qui n'ont plus force de loi. Par exemple, le site Web de l'ACFC donne une liste de 25 ordres émis par la Commission des transports du Canada ou l'Office national des transports du Canada entre 1981 et 1988. Certains d'entre eux ont été émis à la demande d'une ou de plusieurs compagnies de chemin de fer, et ils équivalent à une sorte de création de règles avant que cette option ne soit offerte par la Loi sur la sécurité ferroviaire à compter de 198939.

Cette question n'est pas nouvelle. Nous constatons que le comité qui a réalisé l'examen réglementaire de la nouvelle LSF en 1994 éprouvait des préoccupations analogues et a recommandé l'abrogation progressive des ordonnances, règles et règlements pris par les autorités antérieures40.

Nous avons appris qu'il était difficile d'avoir accès à un ensemble complet de règlements, de règles et d'ordonnances applicables. Certaines règles contiennent toujours des dispositions qui ont depuis longtemps été remplacées par une règle ou un règlement distinct. Nous ne proposons pas un échéancier strict pour l'abrogation des dispositions remplacées, mais estimons qu'un échéancier de cinq ans conviendrait à la procédure de modernisation. Tous les règlements, ordonnances et règles actuellement en vigueur devraient être publiés à un endroit pratique sur le site Web de Transports Canada, et Transports Canada et l'ACFC doivent collaborer ensemble pour actualiser cette page.



Recommandation 16

Tous les règlements, ordonnances et règles ayant trait à la sécurité devraient être examinés et ceux qui sont périmés devraient être modifiés ou abrogés.



Notes:

1 Voir annexe E.

2 Classées comme « compagnies de classe 1 » aux États-Unis.

3 Voir annexe E.

4 Loi sur la sécurité ferroviaire (1985, ch. 32 [4e supplément]), paragr. 18(2) et 24(1).

5 LSF, paragr. 47.1(1).

6 LSF, art. 18-22.

7 Pour les employés itinérants, l'application de la partie II du Code canadien du travail et du Règlement sur la santé et la sécurité au travail (trains) est déléguée à la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada, en vertu d'un protocole d'entente conclu entre les deux ministères. Ressources humaines et Développement social Canada (Programme du travail) est chargé de l'application de la partie II du Code et du Règlement sur la santé et la sécurité au travail pour les employés sédentaires, comme ceux qui s'occupent de l'entretien des voies et aux réparations des wagons et des locomotives.

8 Loi sur les transports au Canada (1996, ch. 10), art. 5.

9 Transports Canada recouvre les coûts des services des inspecteurs de la sécurité ferroviaire en vertu de divers accords. Nous avons appris que certains ou la totalité de ces coûts sont facturés directement par les compagnies de chemin de fer inspectées; voir mémoire de Huron Central Railway Inc. (août 2007); ministère des Transports de l'Ontario, Mémoire au Comité d'examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire (août 2007), page 3.

10 En vertu de la Loi de 1995 sur les chemins de fer d'intérêt local de l'Ontario, un accord fédéral-provincial dispose que les services fédéraux doivent être fournis conformément au régime de réglementation fédéral, et autorise Transports Canada à inspecter les compagnies de chemin de fer relevant des compétence de l'Ontario et à prendre directement la plupart des mesures d'application de la loi (voir Ontario, Mémoire, op. cit., pages 2-3). L'Ontario Northland Railway (ONR) fait exception à la règle; essentiellement, cette compagnie s'auto-réglemente (ibidem, page 8).

11 Voir LSF, paragr. 4(4.1), alinéa 24(1)e) et paragr. 47.1(2).

12 Loi sur les transports au Canada, art. 87 et 90-94.

13 Voir Deana Silverstone, Le cadre législatif et institutionnel de la sécurité ferroviaire au Canada (juillet 2007), paragr. 10.

14 Règlement sur le système de gestion de la sécurité ferroviaire (DORS/2001-37), alinéa 4(2)b).

15 Par exemple, en Colombie-Britannique, les nouvelles compagnies doivent se procurer un permis d'exploitation auprès du registraire de la sécurité ferroviaire avant d'amorcer leurs activités; au Manitoba, une nouvelle entité doit se procurer un permis d'exploitation auprès de la Commission du transport routier, laquelle exige une preuve d'assurance-responsabilité et un certificat délivré par un ingénieur qualifié comme quoi le demandeur se conforme aux exigences en matière de sécurité ferroviaire, Loi sur les chemins de fer provinciaux (C.C.S.M., ch. R15) art. 30; et Règlement sur les critères de capacité et sur la sécurité des chemins de fer provinciaux.

16 Voir James Mitchell et Nigel Chippindale, Sussex Circle Inc., La régie de la sécurité ferroviaire au Canada (septembre 2007), section 5-B; Harvey Sims, Sussex Circle Inc., L'élaboration de règles relatives au temps de travail/repos du personnel d'exploitation ferroviaire : Analyse de cas préparée pour le Comité d'examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire (août 2007).

17 LSF, paragr. 19(4), 20(4).

18 Voir Silverstone, Cadre, op. cit., paragr. 138.

19 Conseil du Trésor du Canada, Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation (avril 2007); Conseil du Trésor du Canada, Évaluation, choix et mise en oeuvre d'instruments d'action gouvernementale (août 2007).

20 Voir Silverstone, Cadre, op. cit.; Mitchell et Chippindale, Sussex Circle, Régie, op. cit.; et Sims, Sussex Circle, Règles relatives au temps de travail et de repos : Analyse de cas, op. cit.

21 Sims, Sussex Circle, Règles relatives au temps de travail et de repos : Analyse de cas, op. cit, paragr. 79-205.

22 L'autre grand syndicat - Les Travailleurs unis des transports - n'a pas participé à la procédure. Le syndicat a par la suite présenté des avis d'opposition au produit fini.

23 Sims, Sussex Circle, Règles relatives au temps de travail et de repos : Analyse de cas, op. cit, paragr. 199; Maury Hill and Associates, Inc., Le rôle des facteurs humains dans les événements ferroviaires et des stratégies d'atténuation éventuelles (août 2007), section 4 « Règles relatives au temps de travail et de repos ».

24 Mitchell et Chippindale, Sussex Circle, Régie, op. cit., section 5-B.

25 Ibidem, section 5-B, « question 2 ».

26 Ibidem, section 5-B, « question 3 ».

27 LSF, alinéa 46b).

28 Silverstone, Cadre, op. cit., paragr. 169-182.

29 LSF, art. 23.

30 Silverstone, Cadre, op. cit., paragr. 167-168.

31 Ibidem, paragr. 166.

32 Cet élément particulier du pouvoir du ministre d'établir une règle, aux termes du paragraphe 19(7) de la Loi, n'a jamais été exercé jusqu'ici.

33 Voir Silverstone, Cadre, op. cit., paragr. 309-310, 349.

34 Cité dans Silverstone, Cadre, op. cit., paragr. 358.

35 LSF, art. 33-34.

36 LSF, art. 31.1-31.2. Depuis que le TATC s'est vu confier la responsabilité des questions de sécurité ferroviaire en 2003, très rares ont été les demandes ou les appels en vertu des dispositions de la LSF - six ont été déposés pour être entendus au premier niveau, et tous ont été retirés (voir Silverstone, Cadre, op. cit., paragr. 426).

37 Loi sur l'aéronautique (1985, ch. A-2), paragr. 7(3), 7.2(1). « Document d'aviation canadien » englobe les licences, les permis, les accréditations, les certificats ou autres documents délivrés par le ministre - par exemple, une licence de pilote, un certificat d'exploitation ou de navigabilité, une habilitation de sécurité en matière de transport pour les travailleurs de l'aéronautique, etc.

38 LSF, paragr. 32.1(5) et 32.2(3).

39 http://www.railcan.ca/fr.

40 Comité d'examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire, Sur la voie : l'avenir de la sécurité ferroviaire au Canada, rapport du Comité d'examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire (décembre 1994), recommandation 10.4, page 170.

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