Chapitre 8: Protection de l'environnement et interventions

La protection de l'environnement est devenue un objectif de la Loi sur la sécurité ferroviaire au moment des modifications qui lui ont été apportées en 1999. L'article 3 de la Loi mentionne désormais « […] pourvoir à la protection des biens et de l'environnement dans le cadre de l'exploitation des chemins de fer » en tant que principe directeur. Malgré l'ajout de cet objectif sur la protection de l'environnement, les accidents ferroviaires qui ont de graves conséquences sur l'environnement continuent de se produire. Ces accidents retiennent beaucoup l'attention lorsque des vies humaines et des biens matériels sont menacés, et que des habitats naturels sont détruits. Il est manifeste que le public s'attend à ce que le gouvernement agisse pour protéger l'environnement. Il ressort également clairement de nos consultations qu'une bonne part des craintes du public exprimées au sujet des accidents ferroviaires sont suscitées par les dégâts causés à l'environnement par les produits déversés à la suite d'un déraillement.

Le Comité est vivement préoccupé par les accidents ferroviaires et leur impact sur l'environnement, en particulier ceux qui mettent en cause des produits qui peuvent être très nocifs pour les populations qui vivent tous près des lignes de chemin de fer à travers le pays. Il importe que Transports Canada atteigne l'objectif relatif à l'environnement énoncé dans la Loi et qu'il tienne l'industrie du transport ferroviaire responsable de ses performances environnementales. À cet égard, il est manifeste que les pouvoirs conférés au Ministère n'ont pas été entièrement appliqués. À notre avis, Transports Canada est loin de s'acquitter de toutes ses responsabilités en matière de surveillance de l'environnement en ce qui concerne la sécurité ferroviaire.

En même temps, l'industrie du transport ferroviaire doit redoubler d'efforts en dehors de se préparer et d'intervenir aux déversements causés par les accidents ferroviaires et adopter une approche élargie qui assure la durabilité de l'environnement et des transports. Même si nous sommes conscients que la suite donnée aux recommandations contenues dans ce rapport se soldera par un réseau de transport ferroviaire plus sécuritaire, l'industrie et l'organe de réglementation ont toujours l'obligation de s'assurer que les compagnies de chemin de fer agissent dans le respect de l'environnement en ce qui concerne tous les aspects de leur exploitation.

8.1 Législation sur l'environnement

Le cadre de la législation sur l'environnement qui régit l'industrie du transport ferroviaire est partagé entre plusieurs instances fédérales, principalement Environnement Canada, Transports Canada et les ministères provinciaux de l'environnement. Dans ce cadre, de nombreux textes législatifs sur l'environnement visent à protéger l'air, l'eau, les sols, la faune et, bien entendu, l'intérêt public. En règle générale, Environnement Canada exerce sa compétence sur les déversements qui se produisent sur les emprises ferroviaires de compétence fédérale alors que les provinces exercent leurs compétences sur les substances qui aboutissent sur les terres provinciales. Transports Canada est responsable de la LSF en ce qui concerne la sécurité de l'exploitation ferroviaire et les lois qui visent le transport des marchandises dangereuses.

8.1.1 Transports Canada

Le transport de certaines substances, qui vont des produits chimiques à des biens manufacturés, peut faire planer une menace si ces biens ne sont pas manipulés dans les règles et en toute sécurité. Le transport de ces produits, que ce soit par train, par avion, par bateau ou par la route, est réglementé par la Loi sur le transport des marchandises dangereuses (Loi sur le TMD) et ses règlements. Outre la loi fédérale, chaque province et territoire a adopté une législation qui régit le transport des marchandises dangereuses. Même si le champ de compétence varie, l'objet est le même et chaque texte législatif adopte le Règlement sur le TMD établi en vertu de la loi fédérale. Même si l'on peut s'attendre à des problèmes, compte tenu du chevauchement des rôles et des responsabilités, en fait, « à l'échelon fédéral-provincial, il semble y avoir peu d'ambiguïté ou de divergences au sujet des rôles respectifs et les deux directions du gouvernement semblent avoir instauré un rapport de travail constructif et opportun »1. (TRADUCTION)

C'est le Règlement sur le TMD qui régit la classification des marchandises dangereuses. Les produits appartiennent à l'une de neuf catégories et chaque catégorie est subdivisée plus avant. Il peut y avoir des renvois au point d'éclair2 des liquides inflammables, à la sensibilité des explosifs ou au danger qui se rattache aux gaz comprimés. Le Règlement prévoit l'obligation de transporter des documents et il prescrit également l'apposition d'étiquettes et de pancartes pour chaque classe de matières dangereuses. Ces mesures ont pour but de renseigner les manutentionnaires et les secouristes pour qu'ils puissent prendre toutes les précautions nécessaires. Le Règlement aborde également les impératifs relatifs aux plans d'aide en cas d'urgence (PACU), à la formation, aux moyens de confinement et besoins spéciaux reliés aux chemins de fer.

Comme on peut s'y attendre, tous les produits ne tombent pas sous le coup de la Loi sur le TMD. Lorsqu'il s'agit de leur manutention et de leur transport, il y a quantité de produits non réglementés (ceux qui ne sont pas visés par la Loi sur le TMD). Parmi les produits non réglementés qui ne réclament pas de plans d'intervention ou de mesures de préparation spéciales, il faut mentionner des substances comme les boulettes de soufre, le charbon, la potasse, l'huile de colza, les huiles lubrifiantes, les peintures au latex et les solvants et hydrocarbures à point d'éclair plus élevé comme le Varsol, ainsi que le mazout C non chauffé. Comme nous le verrons ultérieurement dans ce chapitre, ces produits non réglementés peuvent présenter de sérieux risques pour l'environnement et la santé humaine s'ils sont déversés en quantité suffisante ou dans un secteur écologiquement vulnérable. Pour les besoins de ce rapport, nous qualifierons ces produits non réglementés de substances dangereuses pour l'environnement3.

L'objet général de la Loi sur la sécurité ferroviaire est la sécurité de l'exploitation des chemins de fer, de même que la protection des personnes, des biens matériels et de l'environnement. À l'appui de son objectif environnemental, la Loi contient un certain nombre de dispositions qui traitent expressément de ce sujet. C'est ainsi que le paragraphe 47.1(2) autorise le gouverneur en conseil à prévoir, par règlement, des normes limitant les rejets de polluants dans l'environnement découlant de l'exploitation de matériel ferroviaire. En dépit de ce pouvoir d'établir des règlements, aucun règlement d'accompagnement n'a été élaboré ou mis en oeuvre.

La LSF prévoit également l'établissement de règlements sur l'enlèvement des arbres, broussailles et mauvaises herbes et l'emploi de solutions de rechange aux agents chimiques, en vertu de l'article 24. Provenant de cette disposition, le Règlement respectant la sécurité de la voie contient quelques renvois à la maîtrise (c.-à-d. à l'enlèvement) de la végétation afin d'améliorer la visibilité et de réduire le risques de feux de broussailles. Le Règlement de prévention et de lutte contre les incendies sur les emprises ferroviaires fait état des procédures relatives aux responsabilités qui visent la prévention des incendies et la lutte contre les incendies qui peuvent éclater le long des emprises ferroviaires. Pour ce qui est de la pollution acoustique, l'article 23.1 de la Loi traite de l'utilisation des sifflets dans les municipalités - sujet qui a été déjà abordé au chapitre 7.

La mission déclarée de Transports Canada est de servir l'intérêt public en faisant la promotion d'un réseau de transport sûr et sécuritaire, efficace et respectueux de l'environnement au Canada. D'après nos travaux, nous estimons que la protection de l'environnement, telle qu'elle figure dans la LSF depuis 1999, mérite une plus grande attention que celle dont elle a bénéficié de la part de Transports Canada.

8.1.2 Environnement Canada

Environnement Canada est responsable du portefeuille de la législation sur l'environnement du gouvernement fédéral qui traite d'éléments comme les normes nationales, le contrôle des substances toxiques, les questions interprovinciales et les traités internationaux. La Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE), la Loi sur les ressources en eau du Canada et la Loi sur les espèces en péril ne sont que quelques textes législatifs qui contribuent au mandat de préservation et d'amélioration de la qualité de l'environnement naturel, de conservation et de protection des ressources hydriques du Canada et des altérations de l'environnement.

Environnement Canada assume un rôle dirigeant en ce qui concerne la pollution terrestre des terres fédérales en vertu de la LCPE, même s'il compte sur les pollueurs pour qu'ils agissent. La Loi dispose que, si une personne rejette une substance toxique réglementée dans l'environnement, ou qu'elle est propriétaire de la substance, elle doit alors prendre toutes les mesures d'urgence raisonnables pour remédier à toute situation dangereuse ou réduire ou atténuer les risques découlant du rejet. Même si l'on pourrait s'attendre à ce que la surveillance environnementale des propriétés ferroviaires, en tant que terres domaniales, relève des compétences d'Environnement Canada, dans la réalité, il existe une certaine ambiguïté étant donné que l'exploitation quotidienne des chemins de fer tombe sous la responsabilité de Transports Canada et de la LSF. Pour les déversements importants, Environnement Canada doit être sur place. Même les petits déversements de substances dangereuses ou nocives pour l'environnement dans les gares de triage peuvent s'accumuler avec le temps et contaminer les sols. Or, il semble que ni Environnement Canada ni Transports Canada ne fassent grand-chose pour surveiller cette situation ou y remédier.

On trouvera un exemple du mandat environnemental partagé entre Environnement Canada et Transports Canada dans la reconduction récente du protocole d'entente (PE) conclu entre les deux ministères et l'Association des chemins de fer du Canada sur la limitation volontaire des émissions atmosphériques des locomotives. Ce PE illustre le fait que Transports Canada assume progressivement ses responsabilités environnementales en vertu de cette approche volontaire, même si le paragraphe 47.1(2) de la LSF (qui régit le rejet de polluants par les matériels ferroviaires) est en vigueur depuis 1999. Nous avons appris de la bouche d'Environnement Canada que son intention est de délaisser les lignes directrices volontaires en vertu du PE au profit d'un régime de réglementation contraignant en vertu de la LSF avant l'expiration du PE à la fin de 2010.

8.1.3 Provinces et territoires

Les provinces et les territoires ont de nombreux textes législatifs qui visent l'environnement, notamment leurs propres lois sur le transport des marchandises dangereuses, et sont généralement responsables des questions d'environnement Renforcer les liens : Un engagement partagé pour la sécurité ferroviaire 153 qui surviennent dans les limites de leur territoire. La législation provinciale traite des déversements sur les terres provinciales et dans les voies navigables et elle peut également porter sur la qualité de l'air et sur le contrôle et l'utilisation des pesticides. Il n'en reste pas moins que les provinces obéissent à un cadre partagé de lois sur l'environnement avec le gouvernement fédéral lorsque l'industrie du transport ferroviaire entre en jeu.

Compte tenu de cet éventail de pouvoirs et de compétences qui apparemment se chevauchent, nous n'avons pas été étonnés d'apprendre que l'industrie du transport ferroviaire estime être hautement réglementée sur les questions d'environnement. Dans la pratique, les « régimes législatifs qui régissent le transport ferroviaire semblent être relativement harmonisés et (ou) complémentaires et leur application est essentiellement coordonnée par les ministères fédéraux et provinciaux chargés de leur administration »4. (TRADUCTION) Comme Environnement Canada et d'autres l'ont fait observer au Comité, les interventions face aux urgences environnementales ne sont pas « en noir et blanc », car presque chaque accident présente des circonstances qui lui sont propres.

S'il existe un secteur précis auquel s'appliquent à la fois des lois fédérales et provinciales, c'est bien celui du transport des marchandises dangereuses. Comme nous l'avons vu plus haut, Transports Canada administre la Loi sur le transport des marchandises dangereuses fédérale, et les provinces ont leurs propres lois, même si elles s'en remettent au Règlement fédéral sur le TMD. La Loi sur le TMD s'applique à toutes les administrations du Canada; toutefois, dans le cas des déversements de marchandises dangereuses, les fonctionnaires fédéraux en défèrent généralement à leurs homologues provinciaux. Les deux ordres de gouvernement peuvent intervenir et imposer des ordres ou infliger des amendes. Environnement Canada assume normalement le rôle d'organisme qui apporte son aide et son savoir-faire, tandis que la province concernée participe plus directement aux interventions. Environnement Canada a le dernier mot en ce qui concerne le délai accordé pour le nettoyage d'un site situé sur une terre fédérale.

Pour aider à coordonner les interventions fédérales-provinciales face aux urgences environnementales, des équipes régionales des interventions d'urgence (ERIU) ont été créées comme groupes multiorganismes pluridisciplinaires chargés de fournir des conseils coordonnés, des renseignements et une aide pour les interventions en cas d'urgence. Parmi leurs membres, il peut y avoir des fonctionnaires de l'état, des membres du secteur privé, des communautés autochtones et des habitants de la localité.

Les provinces ont en général une loi sur la sécurité ferroviaire qui traite d'autres éléments de l'environnement, comme l'utilisation des pesticides, la protection de l'air et de l'eau et les lieux contaminés.

Pour ce qui est des interventions en cas d'accident ferroviaire à l'échelon local, en dehors de l'équipe de train, ce sont généralement le service de police local, le service d'ambulance ou le service d'incendie qui arrivent les premiers sur les lieux de l'accident pour évaluer, intervenir et réglementer l'accès du lieu de l'accident ou de la situation d'urgence. Toutefois, les collectivités petites et éloignées disposent de ressources limitées qui peuvent avoir suivi une formation insuffisante sur la façon d'intervenir en cas d'urgence environnementale.

Les administrations locales peuvent adopter des règlements qui régissent l'utilisation des pesticides afin de lutter contre les plantes adventices dans leurs collectivités, mais ces règlements ne s'appliquent pas aux terrains ferroviaires de compétence fédérale. La LSF fournit également aux municipalités un moyen de limiter le sifflement des trains dans leurs limites, sous réserve que la compagnie de chemin de fer ait été consultée et que Transports Canada ait donné son approbation.

8.2 Accidents: État de préparation et intervention

Alors que la priorité absolue en cas d'accident ferroviaire est toujours de sauver les vies humaines menacées, une autre priorité est la protection de l'environnement. Comme nous l'avons vu plus haut, certaines lois fédérales et provinciales traitant du transport des marchandises dangereuses sont intelligemment formulées, généralement comprises par les compagnies de chemin de fer et respectées. Dans la plupart des cas, les procédés et les procédures d'intervention en cas d'incident donnent des résultats concluants, compte tenu du vaste éventail des parties intéressées qu'il faut mobiliser pour une intervention. À l'échelon fédéral, la Loi sur le transport des marchandises dangereuses et le Centre canadien d'urgence transport (CANUTEC), exploité par Transports Canada, constituent un cadre pour les interventions d'urgence en cas d'accident concernant des marchandises dangereuses.

CANUTEC est un service consultatif national fourni par Transports Canada pour aider les secouristes à manipuler les marchandises dangereuses dans le cadre d'urgences intéressant tous les modes de transport. Il peut consulter une base de données présentant la liste des produits chimiques fabriqués, entreposés et transportés au Canada. Le personnel de CANUTEC est formé d'experts qui savent interpréter les données techniques et prodiguer des conseils quand on leur en demande. Le Centre peut être joint au téléphone sept jours par semaine, 24 heures par jour. La réglementation fédérale prescrit qu'il faut contacter CANUTEC en cas d'accident ou d'incident mettant en cause des marchandises dangereuses, de même qu'en cas d'incident impliquant des substances infectieuses.

Dans le cas d'un déraillement entraînant un déversement, le propriétaire du chemin de fer est responsable des préparatifs d'urgence et de la gestion de l'incident, laquelle consiste à évaluer le risque initial pour déterminer l'ampleur et la nature de l'intervention, à surveiller les opérations sur le terrain, à assurer une intervention intégrée et à répondre aux besoins des intervenants en ce qui concerne la diffusion d'informations. La responsabilité d'intervenir, de coordonner et de surveiller est partagée avec les instances provinciales. Même s'il peut y avoir un recoupement des compétences entre les gouvernements fédéral et provincial lorsque la législation fédérale est invoquée, la collaboration et la délimitation des responsabilités ont été établies, dans certains cas dans des accords officiels, afin d'assurer l'efficacité de la coordination et de la collaboration. Les ERIU, mentionnées plus haut, jouent également un rôle important.

Les interventions lors d'accidents mettant en cause le déversement de marchandises dangereuses font essentiellement appel à des plans et à des procédures d'intervention établis par les compagnies de chemin de fer. L'un des impératifs importants de la Loi sur le TMD et de ses règlements est précisément les plans d'aide en cas d'urgence (PACU) visant certaines marchandises dangereuses nocives qui réclament un savoirfaire et une intervention spécialisés.

Les PACU ont pour but d'aider les secouristes locaux à atténuer les conséquences d'un accident, en mettant à leur disposition des experts techniques et des équipements spécialisés sur le lieu de l'accident. Les PACU doivent comporter un certain nombre d'éléments, comme une description du potentiel d'intervention d'urgence et des renseignements sur le nombre de personnes qualifiées disponibles pour prodiguer des conseils techniques, sur le nombre qui peuvent prêter main-forte sur les lieux de l'accident, une liste des équipements spécialisés que l'on peut utiliser sur place, les systèmes de communication qu'il y a lieu d'utiliser et les copies des accords conclus avec un tiers pour la fourniture d'une aide. Ces plans prescrits complètent les plans d'intervention d'urgence des transporteurs, de même que les instances locales et provinciales et les ERIU. Un PACU doit être approuvé par Transports Canada avant que certaines marchandises dangereuses ne puissent faire leur entrée dans le réseau de transport.

Les exercices d'intervention d'urgence et les activités de sensibilisation des collectivités aident à déterminer le niveau de succès auquel on peut s'attendre lorsqu'un incident survient. Les compagnies de chemin de fer et les associations industrielles comme l'Association canadienne des fabricants de produits chimiques (ACFPC) nous ont mentionné un certain nombre d'exemples d'initiatives de préparatifs d'urgence et de sensibilisation qu'elles ont prises auprès des secouristes et des collectivités locales afin d'atténuer les conséquences des accidents concernant des marchandises dangereuses et d'autres types d'urgences ferroviaires.

L'industrie a fait preuve de leadership, et deux programmes en particulier méritent d'être mentionnés. Gestion Responsable® et TransCAER sont des initiatives en vertu desquelles les fabricants et les transporteurs assurent la gestion de leurs produits durant leur cycle de vie et leur transport afin de protéger les êtres humains et l'environnement. Gestion Responsable®, lancé par l'ACFPC au Canada en 1985, et étayé par des codes de pratiques, est un programme éthique exceptionnel qui vise la gestion sécuritaire et respectueuse de l'environnement des produits chimiques. TransCAER (Intervention d'urgence et sensibilisation de la collectivité au volet transport) est axé sur la sensibilisation du public, sur les dangers chimiques et sur l'apport d'un savoir-faire aux collectivités, le cas échéant.

En outre, l'ACFC déploie des spécialistes ferroviaires des marchandises dangereuses pour venir en aide aux plus petits chemins de fer en ce qui concerne tous les paramètres du transport des marchandises dangereuses. Cette initiative consiste en partie à assurer la formation des employés de chemin de fer et des secouristes au sujet des incidents ferroviaires qui mettent en cause des marchandises dangereuses.

8.2.1 Accidents concernant les marchandises dangereuses

Depuis 10 ans, les deux principaux chemins de fer transportent de plus en plus de marchandises classées comme marchandises dangereuses, à la fois sur le plan des tonnes-milles payantes et des milliers de wagons de marchandises déplacés - les deux ayant augmenté de près de 60 %5. Les marchandises dangereuses transportées par train sont presque toujours placées à bord de trains qui transportent un amalgame de fret.

Les règlements établis en vertu de la Loi sur le TMD contiennent des critères qui définissent les accidents à signaler. Parmi ces critères, il y a la quantité de marchandises dangereuses rejetées et les risques de rejets de marchandises dangereuses. Lorsqu'une plus grande quantité que la quantité minimum prescrite est rejetée, il faut immédiatement adresser un rapport à Transports Canada. Il faut également adresser un rapport à Transports Canada en cas de rejet possible (p. ex. lorsque certains wagons d'un train ont déraillé, mais que les wagons contenant les marchandises dangereuses n'ont pas déraillé pour leur part).

Selon la Direction générale du transport des marchandises dangereuses de Transports Canada, les accidents ferroviaires à signaler concernant des marchandises dangereuses ont varié d'un plancher de 45 (en 1997) à un plafond de 100 (en 2003) pour la période allant de 1997 à 2006. Les données ne révèlent aucune tendance qui laisserait croire que le nombre d'accidents ou les quantités rejetées ont augmenté au cours de cette période6. Il est intéressant de constater qu'au cours de la période quinquennale 2002-2006, à peine 48 des 391 accidents ferroviaires à signaler concernant la Loi sur le TMD (soit 12 %) sont survenus alors que les marchandises dangereuses étaient en cours de transport7. Cela prouve qu'il faut davantage se concentrer sur les wagons dans les gares de triage, sur les voies d'évitement et dans les installations de chargement/ déchargement.

Le Règlement sur le BST8 utilise des critères plus vastes en ce qui concerne le signalement des accidents et des incidents ferroviaires concernant les marchandises dangereuses que les règlements établis en vertu de la Loi sur le TMD. Les accidents sont signalés au BST lorsque des marchandises dangereuses sont mises en cause ou que l'on sait que du matériel roulant a transporté des marchandises dangereuses, sans que les résidus en aient été éliminés. Il n'est pas nécessaire qu'un rejet effectif de marchandises dangereuses ait eu lieu pour que l'accident doive être signalé au BST. En outre, en vertu du Règlement sur le BST, un incident ferroviaire doit être signalé si du matériel roulant n'est pas impliqué dans l'accident mais que des marchandises dangereuses ont été rejetées, sans qu'aucune quantité minimale soit prescrite. Le nombre d'accidents et d'incidents signalés en vertu du Règlement sur le BST une année donnée est nettement supérieur à celui des accidents signalés en vertu des impératifs de signalement du Règlement sur le TMD.

Les données du BST prouvent que le nombre confondu d'accidents et d'incidents ferroviaires à signaler concernant les marchandises dangereuses a reculé d'environ 50 %, passant de près de 600 à moins de 300 entre 1997 et 20069. Lorsqu'on sait que le volume de fret a augmenté de 60 % entre 1997 et 2006 (voir figure 2.5), et que l'on conjugue cela à la baisse des événements, on comprend que le système fonctionne de façon satisfaisante, ce qui est attribuable dans une large mesure à la collaboration qui existe entre l'industrie et le gouvernement.

Le Comité est d'avis que le programme de TMD donne des résultats probants. Cela est attesté par les statistiques du BST qui sont liées aux impératifs de signalement afin de suivre un vaste éventail d'accidents et d'incidents ferroviaires concernant des marchandises dangereuses. Un certain nombre de facteurs clés expliquent le succès du programme, notamment l'impératif de plans de préparatifs d'urgence et de protocoles d'intervention, les nettes améliorations apportées aux wagons-citernes pour qu'ils puissent résister aux collisions, un cadre de réglementation qui permet aux provinces d'incorporer le règlement fédéral sur le TMD, des mesures d'application rigoureuses et la participation des chemins de fer et de l'industrie à des programmes comme Gestion Responsable.

Il n'en persiste pas moins un grand risque de préjudice grave aux êtres humains et à l'environnement, et il y a toujours une marge d'amélioration en ce qui concerne le transport et la manutention de ces marchandises dangereuses. Nous espérons que, s'il est donné suite aux recommandations de ce rapport, la sécurité ferroviaire s'améliorera au Canada, ce qui se soldera par une baisse du nombre d'événements concernant des marchandises dangereuses.

La Loi sur le TMD n'a pas pour but d'empêcher les accidents ferroviaires et elle ne peut garantir que des accidents ne surviendront pas. En revanche, sa valeur réside dans le cadre législatif qu'elle offre sur le plan de la planification et de la prévention, de l'intervention en cas d'accident concernant les marchandises dangereuses et de l'atténuation des conséquences des accidents.

Malgré les efforts déployés par tous les intéressés, des accidents ferroviaires continuent de se produire. De nombreux intervenants nous ont affirmé que les interventions d'urgence face à d'importants déversements n'ont toujours pas atteint le niveau d'efficacité et la rapidité que le public escompte. Parmi les deux exemples contrastants qui ont été le plus souvent mentionnés, il y a les accidents survenus à la rivière Cheakamus en Colombie-Britannique et au lac Wabamun, en Alberta, qui ont tous deux fait l'objet d'une enquête et d'un rapport du BST.

8.2.2 Accident de la rivière Cheakamus

Le 5 août 2005, neuf wagons d'un train de marchandises du CN qui circulait en direction du nord à côté de la rivière Cheakamus ont déraillé. Huit étaient vides et un était chargé d'hydroxyde de sodium (ou soude caustique). Près de 40 000 litres de soude caustique se sont déversés dans la rivière, causant de sérieux dégâts à l'environnement et tuant des milliers de poissons. Dans son rapport, le BST a établi que, « même si les dégâts subis par l'environnement et la faune dans la rivière Cheakamus étaient importants, l'intervention multiorganisme face à l'incident a été bien coordonnée et efficace »10. Parmi les facteurs qui ont contribué à ce malheureux accident, il y avait des problèmes de formation du personnel, l'exploitation de trains plus longs en terrain montagneux, la formation du train et l'impact de la puissance motrice répartie sur le freinage11.

Cheakamus (Colombie-Britannique), août 2005
Cheakamus (Colombie-Britannique), août 2005

Pour ce qui est de l'intervention multiorganisme, le système de commandement unifié (CU) a été utilisé par le CN, comme le prévoit son plan d'intervention d'urgence concernant les marchandises dangereuses, qui lui tient lieu également de PACU. Le plan facilite la mobilisation et l'utilisation efficace et rentable des ressources en cas de déraillement impliquant des marchandises dangereuses. La mise en oeuvre de la section CU du plan d'intervention du CN a réuni des organismes d'intervention provinciaux et régionaux, des représentants du gouvernement fédéral, l'expéditeur et d'autres moyens.

Le CU est un concept de gestion utilisé pour coordonner les interventions en cas d'incident d'urgence entre deux ou plusieurs organismes et il fournit des lignes directrices aux organismes pour collaborer et offrir conjointement des directives de gestion en vertu d'un ensemble commun d'objectifs et de stratégies. Le système CU est analogue au système international de gestion des interventions en cas d'urgence ou d'incident appelé Système de commandement des interventions (SCI). Le modèle de SCI est conçu pour assurer que la direction, qu'elle soit conjointe ou individuelle, est rapidement établie et reconnue par toutes les entités, que les champs de compétence de tous les secouristes sont respectés comme il faut et que leurs efforts sont bien coordonnés; et que les communications sont centralisées, précises et uniformes. Le modèle de SCI incite également les collectivités à déterminer et à établir un centre des opérations d'urgence qui peut rapidement entrer en fonction afin de fournir des équipements de communication, des fournitures de bureau et d'autres ressources dont les secouristes ont besoin pour gérer la situation d'urgence. En Colombie-Britannique, le modèle de SCI a été adopté par le gouvernement provincial et tous les organismes du gouvernement provincial et les sociétés d'état en prescrivent l'utilisation depuis 1992. Par le truchement du ministère de l'Environnement de la Colombie-Britannique, deux équipes de gestion des incidents ont été constituées, l'une le long du littoral et l'autre à l'intérieur, qui sont responsables de l'exécution des plans d'intervention en cas de déversement12.

8.2.3 Accident du lac Wabamun

Le 3 août 2005, 43 wagons d'un train de marchandises du CN qui se dirigeait vers l'ouest en provenance d'Edmonton, à côté du lac Wabamun, ont déraillé. Vingt-cinq des wagons étaient chargés de mazout C (mazout lourd) et un contenait de l'huile pour le traitement des poteaux. Ainsi, environ 700 000 litres de mazout C et 88 000 litres d'huile à traiter les poteaux se sont déversés, dont une partie s'est frayé un chemin jusque dans le lac et a causé des dégâts aux biens matériels et à l'environnement. Le BST a établi que l'accident était dû au bris d'un rail. Dans ce cas, même si le CN a déclenché son plan d'intervention d'urgence concernant les marchandises dangereuses, il n'a pas déclenché la section CU du plan et les organismes d'intervention n'ont pas été regroupés en tant que partenaires. Le BST a déterminé que « l'absence d'un centre des opérations d'urgence (COU) relevant d'un commandement unifié conforme au système de commandement des interventions a entraîné des problèmes d'organisation et de communication, un manque de définition des rôles et des responsabilités, ainsi qu'un manque de planification conjointe et de coordination avec les intervenants d'urgence et les organismes gouvernementaux »13. De plus, le BST ajoute qu'« il y a eu beaucoup de confusion entre les premiers intervenants au cours des premiers jours, en partie à cause de l'absence de structure de commandement unifié »14.

La province d'Alberta tient un plan de soutien des incidents concernant les marchandises dangereuses qui constitue un cadre pour les interventions des secteurs public et privé face aux incidents qui ont des conséquences sur le public ou sur l'environnement. Toutefois, au moment de l'accident, il n'y avait pas de ressources en place pour appuyer le plan et « pour se prémunir contre le cas où un autre désastre environnemental se produirait simultanément, les ressources de la province n'ont pas toutes été mises à la disposition des responsables de l'intervention au lac Wabamun »15. À la suite de l'accident, le gouvernement de l'Alberta a créé une commission chargée d'examiner la façon d'améliorer la protection de l'environnement16. Mais, surtout, la commission a formulé un certain nombre de recommandations afin de renforcer le régime de gestion des situations d'urgence de la province, notamment l'adoption du SCI dans toute l'Alberta, pour assurer l'efficacité de la coordination au cours des urgences.

Une comparaison des accidents de la rivière Cheakamus et du lac Wabamun révèle que les interventions ont été différentes, ce qui s'explique partiellement par la nature des produits déversés. La soude caustique qui s'est déversée dans l'accident survenu en Colombie-Britannique était une marchandise dangereuse décrite dans la législation sur le TMD. Ni le mazout C ni l'huile à traiter les poteaux qui se sont déversés en Alberta n'étaient classés comme marchandises dangereuses17. Cette différence de taille explique sans doute les décisions et les interventions du CN face aux deux accidents.

En vertu de la législation sur le TMD, des procédures et des protocoles précis doivent être suivis et, lorsque des marchandises dangereuses sont mises en cause dans un accident des transports, le gouvernement fédéral doit s'investir. Le protocole d'intervention en cas des substances dangereuses pour l'environnement (c.-à-d. des produits non réglementés qui font planer une sérieuse menace sur l'environnement ou la santé humaine) est moins clair. Pour les accidents qui ne concernent pas une marchandise dangereuse, le plan d'intervention d'urgence du CN concernant les marchandises dangereuses ne prévoyait pas d'office l'établissement d'un centre unifié des opérations d'urgence qui aurait dû englober un plus vaste éventail de représentants de la province et du fédéral. C'est l'un des problèmes dénoncés dans l'accident du lac Wabamun, comme l'a fait observer le BST dans son rapport d'enquête.

Lors du déraillement au lac Wabamun, personne ne savait au juste ce que le train transportait, d'où la confusion qui s'est glissée dans les messages que nous avons envoyés à nos membres et le regain d'anxiété. (TRADUCTION)

Mémoire des Métallos, View From The Track, page 11.

D'autres prescriptions relatives au TMD, comme les pancartes sur les wagons de chemin de fer qui identifient ce qu'ils transportent, élément qui revêt de l'importance pour les secouristes, ne sont pas obligatoires pour le transport des substances dangereuses pour l'environnement. Comme l'a constaté le BST, « les propriétés dangereuses de l'huile servant au traitement des poteaux et du mazout C n'ont pas été comprises et n'ont pas fait l'objet d'une communication efficace qui aurait permis de prendre des mesures préventives susceptibles d'atténuer les risques connexes auxquels les résidents, les travailleurs et l'environnement étaient exposés »18.

Il faut souligner que, depuis la survenue des deux accidents mentionnés ci-dessus, le CN a pris d'autres mesures, notamment en s'assurant que d'autres équipements d'intervention sont disponibles, en renforçant son programme sur les marchandises dangereuses, en renforçant les programmes de sensibilisation du public et en élargissant ses divers plans d'intervention d'urgence pour couvrir toutes les situations d'urgence et pas seulement celles qui concernent des marchandises dangereuses.

8.2.4 Vers l'établissement d'un nouveau protocole

Grâce aux deux exemples d'accidents survenus en Colombie-Britannique et en Alberta et à la suite de nos consultations publiques, nous avons appris l'existence d'un solide régime d'intervention en cas de déversement concernant des marchandises dangereuses, selon la définition de la Loi sur le transport des marchandises dangereuses, mais aussi la présence d'une lacune au sujet des substances dangereuses pour l'environnement. Peu importe qu'une marchandise dangereuse ou une substance dangereuse pour l'environnement soit concernée, d'autres facteurs, comme le caractère éloigné du lieu du déversement, les conditions météorologiques, la lenteur ou la transmission incomplète des faits et l'absence des ressources disponibles, peuvent entraver les efforts d'intervention et de nettoyage. L'une des plaintes que nous avons entendu formuler par de nombreux groupes d'intervenants a trait au fait de ne pas savoir « qui est responsable ». Des renseignements clairs et exacts sont nécessaires dans les cas où de nombreux participants provenant de divers ordres de gouvernement sont chargés d'intervenir devant un accident.

Nous avons été étonnés d'apprendre que l'accident du lac Wabamun ne mettait pas en cause des marchandises dangereuses et que l'intervention et le rôle des autorités n'avaient pas été aussi vigoureux qu'ils auraient dû l'être. La commission créée par le gouvernement de l'Alberta pour examiner l'accident a jugé que « le plan [provincial] de soutien des incidents concernant les marchandises dangereuses n'a jamais été déclenché pour le déversement […] car l'accident ne mettait en cause aucun produit réglementé comme marchandise dangereuse », et que « cela avait abouti à une situation où les ressources n'avaient pas été mises en marche »19. (TRADUCTION) Cette observation témoigne d'une sérieuse lacune entre les interventions face aux accidents concernant des marchandises dangereuses et ceux qui concernent des substances dangereuses pour l'environnement.

Aussi bien dans les déversements survenus en Colombie-Britannique qu'en Alberta, les instances provinciales ont pris part à l'intervention, mais à des degrés variables et avec des niveaux de succès variables. En tant que Comité, nous n'avons pas analysé de manière très approfondie les efforts déployés dans le cadre de ces deux déversements, en dehors des rapports déjà cités, mais nous constatons qu'il y a eu d'importantes différences entre les deux interventions, même si les deux concernaient la même compagnie de chemin de fer et qu'apparemment, elles semblaient être d'un type analogue. Il y a eu des divergences dans l'évaluation initiale de l'accident; dans la détermination du produit et de la quantité qui s'était déversée; dans la vitesse avec laquelle les ressources ont été déployées pour confiner et nettoyer le déversement; et dans la mesure où les collectivités provinciales, fédérales et locales ont été tenues au courant. Dans le cas du déversement du lac Wabamun, il a semblé à certains membres de la collectivité locale que la compagnie de chemin de fer avait consacré trop d'efforts à la réouverture de la ligne de chemin de fer et pas assez aux activités de nettoyage. Cela a été attribué au fait que le CN a dû attendre que l'on fasse venir de loin d'autres équipements de nettoyage.

Comme nous l'avons vu plus haut, l'organisation d'une intervention revêt une importance cruciale, peu importe qu'il s'agisse d'un incident concernant les marchandises dangereuses ou une autre urgence ferroviaire. Certaines provinces et de nombreux organismes ont recours à un type de commandement uniforme ou de système de commandement des interventions afin de coordonner les activités de plus d'une entité.

Un autre modèle d'intervention d'urgence qu'il vaut la peine de mentionner est la Norme d'intervention d'urgence de l'Association canadienne de normalisation, dont l'objectif est de renseigner les entreprises et les organismes publics sur la planification, l'administration, la formation, l'utilisation des ressources, la vérification et d'autres paramètres des préparatifs et des interventions d'urgence20. La norme est conçue de manière à établir des critères minimums pour une intervention efficace face à une situation d'urgence et elle peut également servir de point de référence dans l'élaboration de plans d'intervention face à tous les types de déraillements et de déversements. Le principe fondamental de cette norme est le besoin d'un accord préalable sur la façon dont une intervention doit être organisée entre les parties. Ces questions doivent être réglées à l'étape de la planification et des préparatifs de tout plan d'intervention qui doit aboutir et il faut les tester au moyen d'exercices et régulièrement les mettre à jour.

Comme nous avons pu le constater dans l'analyse ci-dessus, les substances dangereuses pour l'environnement transportées dans des wagons n'exigent aucun PACU ni autre protocole prévus en vertu de la Loi sur le TMD pour le transport des marchandises dangereuses. Aucune procédure de base n'est actuellement prescrite21 en ce qui concerne le suivi exact du contenu et de l'emplacement d'un wagon qui pourrait transporter une substance dangereuse pour l'environnement, et l'apposition de pancartes sur ces wagons. Le personnel ferroviaire et les secouristes doivent être en mesure de déterminer facilement ce que contient chaque wagon, en cas d'accident22. Une telle lacune est incontestablement alarmante quand on connaît les risques qu'encourent les secouristes de même que le personnel ferroviaire. Il faut donc remédier à cette situation en élaborant un nouveau protocole qui traite expressément du transport par voie ferroviaire de substances dangereuses pour l'environnement.

L'absence d'un régime de réglementation régissant le transport des substances dangereuses pour l'environnement préoccupe le Comité au plus haut point. Lorsqu'elles sont accidentellement rejetées d'un wagon, les substances dangereuses pour l'environnement peuvent présenter de sérieux risques pour les êtres humains, les biens matériels et l'environnement. Le déversement survenu au lac Wabamun illustre on ne peut mieux ce phénomène. étant donné que certaines des propriétés de l'huile qui sert au traitement des poteaux sont nocives pour la santé humaine, nous aurions pensé que cette huile serait classée comme marchandise dangereuse. En outre, le déversement de mazout C a entraîné la mort de nombreux oiseaux et la contamination du lac. Même des produits qui ne sont pas dangereux en petites quantités peuvent être mortels pour les poissons et les espèces fauniques lorsqu'ils sont déversés en grandes quantités dans l'environnement. Lorsqu'on sait que de long tronçons du réseau ferroviaire national suivent des cours d'eau et les berges de lacs et traversent d'innombrables localités, il est particulièrement important de s'assurer que tous les déversements font l'objet d'un niveau élevé de préparatifs et d'intervention.

Il faut résoudre la question du traitement des substances dangereuses pour l'environnement qui ne relèvent d'aucun protocole, comme ceux qui sont imposés par la Loi sur le transport des marchandises dangereuses. Nous constatons l'urgence qu'il y a à élaborer un protocole fédéral pour délimiter les rôles et les responsabilités dont le but est d'améliorer la planification, l'état de préparation, le signalement et l'intervention face à des accidents et des incidents concernant le transport de substances dangereuses pour l'environnement. Un tel protocole doit utiliser comme modèle la Loi sur le TMD et nécessiter l'étude d'éventuels lois, règlements et normes qui fourniront des directives détaillées à l'industrie ferroviaire et aux expéditeurs. L'évaluation des risques, la structure d'intervention et la gestion des incidents, les rôles et les responsabilités, les plans d'intervention face aux produits (semblables à un PACU), les plans d'intervention d'urgence, la formation et la sensibilisation de même que l'échange d'informations et de pratiques exemplaires sont autant d'éléments du protocole qu'il faudra élaborer en faisant appel à la collaboration des intervenants du gouvernement fédéral, des provinces et de l'industrie.

Le rapport d'enquête du BST sur l'accident du lac Wabamun déplore le fait qu' « Environnement Canada n'ait pas établi de protocoles d'intervention environnementale en collaboration avec les ministères de l'Environnement des provinces, afin d'assurer une intervention adéquate, exhaustive et précoce à la suite des dommages écologiques causés par un accident ferdoviaire »23. Il aut donc prendre soin de coordonner les efforts déployés par Transports Canada et Environnement Canada à cet égard.



Recommandation 38

De concert avec tous les intervenants, Transports Canada devrait élaborer un protocole d'intervention d'urgence face aux déversements de substances dangereuses pour l'environnement qui ne sont pas désignées comme « marchandises dangereuses » aux termes de la Loi sur le transport des marchandises dangereuses.



8.2.5 Normes d'intervention d'urgence et environnementale

Au cours de nos nombreuses séances de consultation, et dans les mémoires que nous avons reçus, un thème qui revient à maintes reprises est la capacité du personnel d'urgence local à intervenir en cas de déraillement et de déversement dans l'environnement. Cela concerne principalement les déraillements et les déversements qui surviennent dans les petites collectivités ou les régions éloignées où le potentiel d'intervention peut être complètement dépassé. Alors que l'état de préparation des collectivités est une question de compétence provinciale qui n'est pas du ressort de la LSF, l'industrie du transport ferroviaire doit tenir compte de ce genre d'éventualité et prévoir tous les types d'intervention. Par exemple, si la compagnie de chemin de fer transporte régulièrement des quantités prévisibles de produits, elle doit alors procéder à une évaluation des risques et se doter d'un plan visant le déploiement des moyens d'intervention nécessaires pour confiner un déversement et le nettoyer. L'élaboration de plans, leur mise en pratique et les communications avec d'autres entités qui prendront part à l'intervention doivent être des responsabilités soutenues des compagnies de chemin de fer.

Nous avons entendu de la bouche des représentants de l'industrie du transport ferroviaire et d'autres que les chemins de fer sont dotés de plans d'urgence et déploient des efforts de sensibilisation et d'éducation des collectivités locales et des secouristes afin de leur fournir des renseignements, de leur dispenser des cours et des séances d'information. Les compagnies de chemin de fer et les associations industrielles méritent sans conteste d'être félicitées de prendre des mesures proactives comme celles-ci et de tenter de tisser des partenariats. Nous comprenons toute la difficulté qu'il y a à joindre chaque collectivité, compte tenu de l'ampleur d'un tel effort et des multiples groupes communautaires différents qui s'intéressent à la sécurité publique et à la protection de l'environnement. Or, beaucoup nous ont fait savoir qu'ils avaient l'impression qu'il existe un manque de communications et de sensibilisation au sujet des préparatifs d'urgence et des interventions face aux urgences ferroviaires.

Au bout de la première journée, les habitants n'avaient encore reçu aucune communication directe de la part des responsables du CN, de Transports Canada, d'Environnement Canada, du ministère de l'Environnement de l'Alberta ou de Capital Health (l'instance régionale de santé) quant à la nature du déversement, à la salubrité de l'eau ou au plan de contrôle des catastrophes. (TRADUCTION)

Mémoire du comité des habitants du lac Wabamun, page 3.

Dans certaines régions du Canada, nous avons le sentiment que les gens ne font guère confiance aux chemins de fer pour qu'ils agissent comme il faut au bon moment - quelques interventions qui ne répondent pas aux attentes du public peuvent très vite anéantir la confiance dans les chemins de fer. Dans d'autres endroits, il peut y avoir un sentiment d'apathie jusqu'à ce qu'un accident ou une situation d'urgence survienne dans la collectivité, et alors un sentiment de colère éclate lorsque le public a l'impression que la compagnie aurait pu et dû en faire beaucoup plus. Il est donc indispensable de bâtir des voies de communication et de confiance entre les chemins de fer, les collectivités et les citoyens en se préparant aux situations d'urgence et en intervenant de manière efficace.

Lorsqu'un accident survient, les premiers à en être avisés et à arriver sur les lieux sont généralement l'exploitant ferroviaire (y compris l'équipe de train) et les autorités locales, comme les forces de police, le service d'ambulance et le service d'incendie. D'autres ressources et organismes arrivent au besoin en temps voulu. Dans un mémoire du CFCP24, la compagnie établit les quatre priorités qui orientent ses interventions face aux accidents ferroviaires. La première consiste à assurer la sécurité des employés de chemin de fer et de la collectivité touchée. La protection de l'environnement arrive au deuxième rang. La troisième priorité consiste à déterminer et à préserver toutes les preuves essentielles pour déterminer les causes de l'accident et prendre à l'avenir des mesures correctrices. Enfin, le rétablissement en toute sécurité de l'exploitation ferroviaire a lieu après qu'on a assuré la sécurité des personnes et de l'environnement. Ces priorités doivent être manifestes dans tous les plans d'intervention et dans le protocole recommandé plus haut.

De nombreuses administrations locales et autres entités nous ont fait part des préoccupations que suscite en elles la sécurité de leurs secouristes et de leurs citoyens. Il semble que les chemins de fer aient pris de nombreuses initiatives, mais que les choses peuvent toujours s'améliorer, notamment l'identification des substances dangereuses pour l'environnement que transportent les wagons. Les chemins de fer et les administrations doivent également rapidement et précisément évaluer l'ampleur d'un produit déversé, ou les risques d'un déversement, pour que les moyens d'intervention puissent être mobilisés et faire face à la quantité maximale de substance qui a pu se déverser, et non pas à la quantité minimale. Il est préférable de présumer le scénario de la pire éventualité jusqu'à ce que l'on ait des preuves du contraire. L'entière divulgation des faits connus aux autorités et au public le plus vite possible peut lever les craintes d'une calamité environnementale ou de risques pour la santé humaine.

Il y a une beaucoup plus grande diversité d'incidents/urgences ferroviaires qui préoccupent une municipalité - par le biais de ses services d'urgence et du public - que ceux qui tombent sous le coup de la Loi sur le transport des marchandises dangereuses. (TRADUCTION)

Mémoire du comté de Strathcona.

À l'échelle fédérale, il y a une marge de manoeuvre en vertu de la Loi sur la sécurité ferroviaire pour aider à guider l'industrie et d'autres intervenants vers un état de préparation afin de faire face aux accidents environnementaux qui concernent des marchandises dangereuses et des substances dangereuses pour l'environnement dans le mode ferroviaire. En guise de complément à la recommandation que nous avons formulée plus haut, nous sommes d'avis que Transports Canada doit élaborer une norme d'intervention d'urgence face au déversement de marchandises dangereuses, de substances dangereuses pour l'environnement et d'autres produits, de concert avec l'industrie du transport ferroviaire et d'autres parties intéressées. Cette norme doit tenir compte d'éléments comme les normes de rendement des interventions d'une compagnie de chemin de fer et d'un tiers face à un déversement, des délais d'intervention cibles dans les endroits ruraux et urbains en fonction d'un nombre précis de personnel et des quantités d'équipements qui doivent être sur place, des scénarios de la pire éventualité et des calendriers relatifs à la formation et à la mise en pratique des plans.

Par exemple, dans le transport maritime, Transports Canada a autorisé la création d'organismes d'intervention agréés et a établi des normes qui régissent les interventions face aux déversements d'hydrocarbures. Les navires qui naviguent dans des eaux canadiennes doivent avoir conclu un accord avec un organisme d'intervention agréé capable d'intervenir en cas de déversement d'hydrocarbures causé par un navire. Selon la quantité d'hydrocarbures déversés et l'emplacement de l'accident, un potentiel d'intervention précis, sur le plan du temps et des efforts, a été établi par les organismes d'intervention et approuvé par Transports Canada. En élaborant une norme d'intervention dans le secteur du transport ferroviaire, sans doute vaut-il la peine d'examiner l'exemple maritime et d'autres que l'on peut trouver dans les différents modes de transport et les différentes administrations. En même temps, il faut examiner l'état de préparation des services ferroviaires voyageurs et leur potentiel d'intervention face aux accidents pour être sûr que les ressources et les procédures sont en place et à jour également dans ce secteur.



Recommandation 39

De concert avec l'industrie, Transports Canada devrait établir une norme canadienne d'intervention d'urgence pour l'industrie du transport ferroviaire (pour les marchandises dangereuses, les substances dangereuses pour l'environnement et d'autres produits).



8.3 Autres questions d'envioronnement

Outre la question d'environnement évidente qui consiste à faire face aux déversements résultant d'un accident ferroviaire, un certain nombre d'autres questions liées à l'environnement ont été soulevées au cours de nos consultations. Certaines méritent qu'on s'y arrête et, même si nous n'avons pas encore formulé de recommandations officielles sur chaque thème, nous espérons que nos suggestions seront attentivement examinées en vue d'éventuelles mesures.

8.3.1 Emploi des pesticides

La LSF autorise l'enlèvement de la végétation et des arbres des emprises ferroviaires à titre de précaution de sécurité afin d'améliorer la visibilité et de réduire les risques d'incendie. La législation n'est pas prescriptive sur la façon de procéder. L'emploi de pesticides est vraisemblablement le moyen le moins coûteux et le plus efficace qui existe et qui est couramment utilisé par l'industrie du transport ferroviaire. Pour l'heure, les chemins de fer doivent demander des permis à chaque province où elles exploitent des services avant d'entreprendre le moindre épandage. Cela s'est traduit par une mosaïque d'exigences réglementaires, car les règles ne sont pas homogènes entre toutes les provinces. Les chemins de fer militent en faveur d'un règlement fédéral qui aura pour effet de normaliser les règles régissant l'application des pesticides et d'éliminer la nécessité d'obtenir des permis provinciaux.

Comme c'est le cas pour l'arrosage des gazons, de nombreuses personnes et certaines municipalités s'opposent à l'épandage des terrains ferroviaires, en particulier le long des couloirs municipaux. Un certain nombre de municipalités à travers le Canada ont interdit l'arrosage des gazons dans leur périmètre et ont demandé aux chemins de fer de respecter cette interdiction. Étant donné que les terrains ferroviaires relèvent des compétences des autorités fédérales, les municipalités exercent peu d'influence sur les compagnies de chemin de fer en la matière. La LSF prévoit que le gouverneur en conseil peut établir des règlements sur l'utilisation de solutions de rechange aux pesticides chimiques pour enlever les arbustes et les mauvaises herbes le long des lignes de chemin de fer [sous-alinéa 24.1e)(iii)], mais aucun règlement n'a été adopté. La question de l'épandage des pesticides pourrait être un sujet de discussion du Groupe de travail fédéral-provincial de la sécurité ferroviaire, ou une question de voisinage entre la Fédération canadienne des municipalités et l'industrie du transport ferroviaire. La Direction générale de la sécurité ferroviaire pourra également vouloir élaborer des règlements sur le recours à des solutions de rechange aux pesticides chimiques de concert avec l'industrie du transport ferroviaire et d'autres parties intéressées.

8.3.2 Déversements dans les gares de triage

L'un des résultats des nombreuses années d'exploitation ferroviaire est l'impact que cela a pu avoir sur les sols et sur l'eau dans les gares de triage et aux alentours. Les déversements cumulatifs de quantités relativement minimes de produits, comme ceux qu'on utilise dans l'entretien des matériels roulants ferroviaires, et la fuite ou le déversement occasionnel de marchandises dangereuses et de substances dangereuses pour l'environnement dans les gares de triage, peuvent se solder par la contamination du site avec le temps. Environnement Canada exerce sa compétence sur la contamination des sols et de l'eau sur ces terrains fédéraux, alors que Transports Canada surveille pour sa part l'exploitation des chemins de fer. Les déversements importants à signaler font normalement l'objet de protocoles de nettoyage précis et sont assujettis à des calendriers conformes aux exigences fédérales ou provinciales.

De nombreux déversements de moindre importance qui n'ont pas besoin d'être signalés aux instances de réglementation peuvent s'accumuler sur une longue période et devenir problématiques. Les compagnies de chemin de fer s'efforcent de confiner et de nettoyer ces déversements en prenant une diversité de mesures, mais elles n'y réussissent pas toujours entièrement. Il est fort probable que l'assainissement des gares de triage sera nécessaire pour réduire la quantité de substances toxiques dans le sol et la nappe phréatique - opération qui n'est normalement pas nécessaire jusqu'à ce qu'il y ait un changement d'utilisation d'une gare de triage. Certes, le propriétaire du terrain a la responsabilité de s'y comporter d'une manière durable pour l'environnement et d'en assurer l'assainissement.

Nous avons constaté une lacune entre les instances fédérales en ce qui concerne la surveillance des fuites et des déversements de marchandises dangereuses et de substances dangereuses pour l'environnement dans les gares de triage. Dans la plupart des cas, Environnement Canada compte sur l'intercession de l'organe de réglementation des transports, étant donné que le phénomène a trait à l'exploitation ferroviaire alors que l'inspecteur de la sécurité ferroviaire de Transports Canada n'a pas suivi une formation ou ne possède pas des connaissances suffisantes pour déterminer la contamination du site. En raison de cette dichotomie, nous estimons que l'industrie peut et doit en faire plus pour empêcher ces phénomènes de survenir dans les gares de triage, notamment en intervenant rapidement pour nettoyer toute substance qui s'est déversée et qui menace l'environnement. Le gouvernement fédéral doit également adopter une attitude plus proactive dans son rôle de surveillant et doit clairement établir le principal responsable de ce genre de question.

8.3.3 Émissions dans l'atmosphère

Transports Canada a le pouvoir de réglementer le rejet de polluants dans l'environnement résultant de l'exploitation de matériels ferroviaires (paragraphe 47.1(2) de la LSF). Toutefois, aucun règlement n'a été adopté en vertu de cette disposition. Les dérèglements climatiques sont un sujet d'actualité et le Comité tient à féliciter l'industrie du transport ferroviaire, Transports Canada et Environnement Canada d'avoir reconduit en mai 2007 le protocole d'entente sur la réduction des émissions atmosphériques des chemins de fer qui contribuent aux gaz à effet de serre.

En vertu du PE, des cibles volontaires ont été fixées pour les principales compagnies de marchandises, les compagnies d'intérêt local, les services voyageurs interurbains et les services de trains de banlieue. La cible de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 2010 pour les principales compagnies de marchandises représente une amélioration de 44 % par rapport à 1990-201025. Le plan d'action prévoit notamment que les principaux chemins de fer ne devront acheter que de nouvelles locomotives homologuées par l'Environmental Protection Agency (EPA) des États-Unis, et devront moderniser les locomotives en service au moment de leur remise en état, à compter de 2010, selon les normes de l'EPA en vigueur à cette date. Le PE, avec ses cibles volontaires, qui doit expirer le 31 décembre 2010, devrait être remplacé par un règlement en vertu de la LSF.

Compte tenu du temps qu'il faut pour élaborer des règlements, en particulier dans le domaine de la protection de l'environnement, le Comité est d'avis qu'il faut que Transports Canada et Environnement Canada amorcent les consultations entre les intervenants et l'industrie ferroviaire à cet égard, dans l'espoir que des règlements contraignants pourront être adoptés dès le 1er janvier 2011, date d'expiration du PE.

8.3.4 Fuites de grains et autres « détritus »

Au cours de nos consultations, nous avons entendu de nombreuses présentations et reçu de nombreux mémoires par écrit soulignant que le contenu de nombreux wagons céréaliers fuit sur les lignes de chemin de fer. Les animaux attirés par ces céréales courent alors le risque d'être heurtés par un train. En outre, les espèces fauniques qui broutent, comme les grizzlis dans les parcs nationaux, présentent un risque pour les employés de chemin de fer qui doivent délaisser la locomotive et marcher le long du train pour inspecter les wagons. Le problème n'est pas limité aux grains, mais il concerne d'autres produits, comme les copeaux de bois, la poussière de charbon ou les granules de plastique. Si ces produits ne sont pas manipulés et traités comme il se doit, ils peuvent être rejetés par les wagons soit en cours de route, soit dans les gares de triage26. Nous déplorons ce type de « détritus ».

Près de 12 000 wagons-trémies du parc du gouvernement du Canada sont utilisés gratuitement par le CN et le CFCP afin de transporter des grains réglementés de l'Ouest vers les ports. Les chemins de fer ont le contrôle quotidien des wagons et ils les attribuent aux expéditeurs de grains selon une formule commerciale. En vertu de nouveaux accords conclus entre les compagnies de chemin de fer et le gouvernement du Canada, et le CN et le CFCP se sont engagés à lancer un programme d'inspection et de remise en état des wagons-trémies afin de résoudre des problèmes de sécurité et d'autres problèmes hors sécurité. En particulier, étant donné que les wagons exploités par le CFCP avaient des registres mal conçus, le CFCP remplacera les registres mal conçus des wagons-trémies du fédéral qu'il exploite afin de réduire les fuites. Le CN est lui aussi tenu en vertu du nouvel accord d'inspecter tous les registres et d'y effectuer les réparations nécessaires. Chaque année des cinq premières années du programme de remise en état, Transports Canada procédera à une inspection des wagons ainsi remis en état afin de s'assurer que tous les travaux nécessaires ont bien été exécutés.

8.3.5 Nuisance acoustique

Il n'y a pas de lois ou de règlements qui traitent des niveaux de bruit causés par l'exploitation ferroviaire, en dehors des dispositions de la LSF sur le sifflement. à part le sifflement, la plupart des bruits des chemins de fer, à l'exception du bruit d'un train qui passe, sont produits par le tintement des cloches aux passages à niveau et par les manoeuvres dans les gares de triage et aux alentours. On trouvera une analyse de ce sujet au chapitre 7.

8.3.6 Plans de gestion de l'environnement

Les questions que nous avons abordées doivent l'être de manière plus rigoureuse. La LSF confère à l'organe de réglementation le pouvoir d'établir des règlements ou des règles qui régissent la protection de l'environnement dans un certain nombre de domaines, et la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada doit attacher plus d'importance et un niveau de priorité plus élevé à ses objectifs environnementaux.

Pour assurer que l'industrie du transport ferroviaire fonctionne dans le respect de l'environnement, en tant qu'organe de réglementation, Transports Canada doit prendre les mesures qui s'imposent. Le Comité est d'avis que des plans de gestion de l'environnement doivent être présentés par les compagnies de chemin de fer au Ministère. Avec le concours d'Environnement Canada, Transports Canada doit examiner le contenu et la portée de ces plans afin d'établir des critères de base communs. Les deux ministères doivent également s'interroger sur la façon de surveiller et de vérifier ces plans. Ces plans doivent être examinés et actualisés chaque année par les compagnies de chemin de fer, lesquelles doivent soumettre leurs changements à l'organe de réglementation. Les compagnies sont censées vérifier leurs plans régulièrement et fournir les résultats de leurs vérifications à Transports Canada. Ce processus doit être incorporé comme nouvelle prescription en vertu du règlement actuel sur le système de gestion de la sécurité ferroviaire. Les plans de gestion de l'environnement doivent se concentrer sur les questions d'actualité et être axés sur l'avenir.



Recommandation 40

Les compagnies de chemin de fer devraient présenter chaque année des plans de gestion de l'environnement et des vérifications régulières de conformité à Transports Canada. Ces plans devraient porter entre autres sur la pollution des propriétés ferroviaires (c.-à-d. les gares de triage et les emprises ferroviaires).



8.3.7 Incendies causés par les compagnies de chemin de fer

Les feux de forêt et autres feux de broussailles, notamment ceux qui sont causés par l'exploitation ferroviaire, peuvent devenir une grave menace pour le public et l'environnement. Les incendies qui se déclarent le long des emprises ferroviaires peuvent être causés par un certain nombre d'activités ferroviaires, notamment le meulage et le soudage des rails, les opérations de freinage ou les gaz d'échappement des locomotives. Ces incendies peuvent également être causés par des activités non ferroviaires, notamment par des campeurs ou la foudre.

La responsabilité de la lutte contre les feux de forêt incombe aux organismes de gestion des richesses naturelles des gouvernements provinciaux et territoriaux. Dans les parcs nationaux, c'est Parcs Canada qui est investi du mandat de lutter contre les feux de forêt.

Selon le Centre interservices des feux de forêt du Canada (CIFFC), plus de 140 incendies se rattachant à l'exploitation ferroviaire éclatent chaque année dans le territoire qui déborde les limites des municipalités27. Le CIFFC est une société à but non lucratif qui représente un partenariat entre les organismes des gouvernementaux provinciaux, territoriaux et fédéral responsables de la lutte contre les feux de forêt au Canada. Le Centre a une antenne opérationnelle qui recueille, analyse et diffuse des renseignements sur la lutte contre les feux afin de faciliter le partage des moyens de lutte contre les feux de forêt au Canada, notamment les équipements, le personnel et les aéronefs. La planification et les préparatifs de même que les activités d'éducation et de sensibilisation sont importants pour le succès de la lutte contre les feux de forêt.

La majorité des incendies causés par les compagnies de chemin de fer sont maîtrisés avant de prendre des proportions alarmantes, mais certains ne peuvent être maîtrisés et provoquent de sérieux dégâts. Le CIFFC estime que les incendies causés par les chemins de fer brûlent environ 17 700 hectares en moyenne chaque année, et le Centre a dépensé près de 6,4 millions $ par an depuis 10 ans pour maîtriser ces incendies28. Les chemins de fer ne sont pas restés en reste et ils ont pris plusieurs mesures au fil des ans pour réduire les risques d'incendie le long des emprises, notamment en modifiant leurs équipements et leurs méthodes d'exploitation. Mentionnons à titre d'exemple l'installation de pare-étincelles sur les cheminées d'échappement des locomotives.

Alors que les groupes de défense forestière cherchent normalement à recouvrer les coûts qui se rattachent aux incendies attribués aux compagnies de chemin de fer, nous avons appris que les chemins de fer contestent souvent ces requêtes. Peut-être ce qui incite les compagnies à contester la détermination des causes est que celle-ci est réalisée par les services d'incendie sans la participation des chemins de fer et que ces derniers ne sont pas toujours convaincues que les feux ont été causés par leur exploitation.

Nous croyons savoir que, dans bien des cas, les chemins de fer comptent sur les organismes publics de lutte contre les incendies pour lutter contre les incendies qui leur sont attribués. Toutefois, nous avons également entendu dire que ces organismes sont contraints de recouvrer les coûts de leurs opérations. Les contestations judiciaires entraînent des retards et majorent les coûts qui sont à la charge des deux parties. Même si le Comité souscrit sans conteste à l'application régulière de la Loi dans les poursuites judiciaires, nous déplorons que les procédures qui entourent la détermination des causes et la tribune par laquelle on cherche à régler les différends ne soient pas plus claires.

Aux termes de la LSF, une règle, soit le Règlement [sic] de prévention et de lutte contre les incendies sur les emprises ferroviaires, a été élaborée en 1995 par l'Association des chemins de fer du Canada au nom des compagnies de chemin de fer. Cette règle prescrit que les compagnies de chemin de fer doivent veiller à ce que des mesures soient en place pour prévenir et lutter contre les incendies sur les emprises ferroviaires en assurant la formation du personnel, en se dotant de plans de prévention et de lutte contre les incendies, en adoptant des méthodes de prévention et de réduction des risques et en prévoyant suffisamment de personnes qualifiées pour assurer la patrouille d'incendie et le respect des exigences de lutte contre les incendies. La règle prescrit clairement qu'il appartient aux compagnies de chemin de fer d'éteindre tous les incendies sur les emprises ferroviaires, peu importe leur origine et à l'extérieur des emprises ferroviaires où ils ont pris naissance, ou sont présumés avoir pris naissance, par suite de l'exploitation ferroviaire.

Cette règle semble carencé sous plusieurs rapports. Elle ne contient pas de dispositions de conformité ou d'application, ni amendes ou incitatifs. Même si la règle prescrit clairement que la compagnie de chemin de fer doit éteindre tous les incendies, tout le monde est libre de l'interpréter comme il l'entend sur le plan de la responsabilité et des coûts connexes. En outre, la règle est muette sur le recouvrement des coûts, sur la procédure de détermination des causes et sur une tribune chargée de décider de la répartition des coûts. La règle n'attribue aucun rôle aux inspecteurs de la sécurité ferroviaire. Les inspecteurs du service d'incendie (autorités provinciales) sont mentionnés mais ils ne connaissent pas suffisamment l'exploitation ferroviaire pour prendre des mesures efficaces.

Manifestement, il faut remanier cette règle. Étant donné que les incendies causés par les chemins de fer touchent des tiers qui ne relèvent absolument pas de Transports Canada et des compagnies de chemin de fer, il serait plus judicieux de réécrire cette règle en tant que nouveau règlement. Cela doit être un effort concerté mettant en cause les compagnies de chemin de fer, les organismes de lutte contre les incendies et l'organe de réglementation, qui doit tenir compte des dispositions sur la répartition des coûts de lutte contre les incendies et le règlement des différends, le cas échéant.



Recommandation 41

La règle intitulée le Règlement de prévention et de lutte contre les incendies sur les emprises ferroviaires n'est ni efficace ni appliquée, pas plus qu'elle ne prévoit une procédure d'indemnisation adaptée. Étant donné que cette règle concerne des tiers, elle devrait être remplacée par un règlement.



Pour conclure, le Comité est d'avis que Transports Canada doit renforcer sa capacité à s'acquitter de ses obligations environnementales en vertu de la LSF et doit faire preuve d'un plus grand dynamisme. Les questions d'environnement sont appelées à revêtir de plus en plus d'importance à mesure que les difficultés qu'elles présentent deviennent plus marquées. Comme nous le verrons au chapitre 11, il faudra consacrer des ressources pour remplir ce rôle important.



Recommandation 42

Transports Canada devrait se doter d'une capacité et d'un savoir-faire suffisants pour assurer la surveillance de l'industrie du transport ferroviaire au sujet de tous les paramètres de la protection de l'environnement.



Notes:

1 Liane E. Benoit, Benoit & Associates, Le transport ferroviaire et l'environnement au Canada (août 2007), section 3.

2 Par point d'éclair, on entend la température la plus basse à laquelle, lorsqu'une source d'inflammation est appliquée, les vapeurs d'un liquide s'enflamment à proximité de la surface du liquide ou dans un récipient servant aux épreuves.

3 Même s'ils ne sont pas réglementés par le gouvernement fédéral quant à leur manutention et leur transport sans danger en vertu de la Loi sur le TMD, il peut néanmoins y avoir d'autres prescriptions réglementaires qui s'appliquent.

4 Benoit, Environnement, op. cit., section 3.

5 Joseph Schulman, CPCS Transcom Limited, état de la sécurité ferroviaire au Canada (août 2007), section 6.1.

6 Ibidem, section 6.2.

7 Ibidem, section 6.2, figure 6.2.

8 Règlement sur le Bureau de la sécurité des transports (DORS/92-446), paragr. 2(1).

9 Schulman, État de la sécurité ferroviaire, op. cit., section 6.3, figure 6.4.

10 Bureau de la sécurité des transports, Rapport d'enquête ferroviaire R05V0141, Déraillement du train de marchandises du CN sur la subdivision Squamish, à Garibaldi (Colombie-Britannique), le 5 août 2005 (11 juillet 2007), page 24.

11 Ibidem.

12 Examen du secteur ferroviaire de C.-B. sur l'état de préparation en cas d'urgence environnementale et la capacité d'intervention : Analyse préliminaire de l'état de préparation en cas d'urgence environnementale lors du déraillement d'un train. Publié conjointement par le ministère de l'Environnement de la C.-B. et Environnement Canada; décembre 2006, page 17.

13 Bureau de la sécurité des transports, Rapport d'enquête ferroviaire R05E0059, Déraillement du train de marchandises du CN sur la subdivision Edson, Wabamun (Alberta), 3 août 2005 (25 octobre 2007), page 23.

14 Ibidem, page 31.

15 Ibidem, pages 24, 31.

16 Ministère de l'Environnement de l'Alberta, Commission de protection de l'environnement de l'Alberta, Learning the Lessons and Building Change: A Review of Alberta's Environmental and Emergency Response Capacity (2005).

17 Le mazout C n'est pas classé comme « substance dangereuse » en vertu de la Loi sur la TMD, car il n'a jamais atteint une température supérieure ou égale au point d'éclair à un moment quelconque en cours de transport.

18 Rapport d'enquête du BST sur l'accident de Wabamun R05E0059, op. cit., page 27.

19 Commission de protection de l'environnement de l'Alberta, Learning the Lessons, op. cit., page 11.

20 Site Web de l'Association canadienne de normalisation : www.csa.ca.

21 En vertu de la Loi sur le TMD, l'identification des marchandises dangereuses à l'extérieur d'un wagon de chemin de fer (au moyen de panneaux ou de pancartes approuvés) est un impératif prévu par la Loi. L'affichage n'est pas obligatoire pour les marchandises dangereuses pour l'environnement qui ne tombent pas sous le coup de la Loi.

22 Des manifestes sont normalement transportés dans la locomotive et ils doivent contenir des renseignements sur le contenu de chaque wagon de chemin de fer qui compose le convoi.

23 Rapport d'enquête du BST sur l'accident de Wabamun R05E0059, op. cit., page 32.

24 Chemin de fer Canadien Pacifique, « Safety Demands Continuous Improvement », Mémoire d'ouverture (avril 2007), page 14.

25 Transports Canada, « Sur la voie d'un réseau de transport ferroviaire plus propre et plus écologique », Communiqué de presse no GC 018/07 (15 mai 2007).

26 Les chemins de fer utilisent parfois des camions aspirateurs pour ramasser les matières qui se sont déversées, mais ce genre d'opération ne peut se faire à travers l'immensité du réseau ferroviaire avec un succès total.

27 Centre interservices des feux de forêt du Canada (CIFFC), Feux de végétation résultant de l'exploitation ferroviaire - Une menace pour la sécurité publique, Mémoire adressé au Comité d'examen de la LSF (juillet 2007) page 2.

28 Ibidem, pages 4-5.

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