- Dans le cadre de l’examen de la loi sur le pilotage
Darryl Anderson
Février 2018
Transports Canada a commandé la présente étude intitulée Examen des enjeux économiques et concurrentiels dans le cadre de la prestation de services de pilotage maritime au CanadaNote de bas de page 1. Le projet vise à effectuer de la recherche, à analyser et à répondre à des objectifs de recherche précis afin d’examiner la question plus générale de savoir s’il y avait des enjeux économiques et concurrentiels concernant l’importance des coûts assumés par les utilisateurs dans la prestation des services de pilotage au Canada.
Importance des coûts de pilotage en ce qui concerne le commerce maritime
Les coûts de pilotage sont les plus visibles pour la partie payant les frais directement, et ces intervenants sont susceptibles d’avoir le plus d’intérêt à l’égard du niveau des droits. Les résultats de l’analyse de l’étude de cas démontrent que les intervenants pour qui le coût du pilotage est le plus important sont :
- les propriétaires de navires;
- les exportateurs qui, même s’ils ne paient pas directement les coûts du pilotage, sont conscients que le fardeau des coûts de transport leur incombe directement ou indirectement, en raison de leur position de preneurs de prix sur les marchés internationaux;
- les importateurs qui ne paieront probablement pas les coûts de pilotage directement et pour lesquels les coûts sont inclus dans le tarif d’expédition global.
Conclusions à l’échelle nationale
En 2016, l’importance des coûts de pilotage représentait environ un dixième d’un pour cent de la valeur du commerce maritime du Canada. Par conséquent, dans le contexte de l’économie nationale dans son ensemble, les coûts de pilotage ne nuisent pas à la compétitivité commerciale du Canada pour les importateurs et les exportateurs.
Les importations maritimes canadiennes comprennent principalement des biens de consommation et des produits manufacturés de grande valeur. Les produits d’exportation consistent en un grand volume de produits en vrac de faible valeur. Par conséquent, l’importation de marchandises est moins sensible aux coûts de pilotage, car la valeur plus élevée des marchandises démontre une plus grande capacité à absorber (ou supporter le fardeau) les coûts. En comparaison, les marchandises à l’exportation ont une valeur moyenne inférieure. Par exemple, la valeur moyenne des marchandises par tonne était de 5 843 $ pour les marchandises importées et de 887 $ par tonne pour les produits exportés au port de Vancouver en 2016.
La balance commerciale entre les marchandises qui entrent et qui sortent a une incidence significative sur le coût total du pilotage maritime engagé par l’expéditeur, ce qui est attribuable au fait que les droits de pilotage sont un coût unitaire essentiel d’un navire, qu’il soit plein ou vide. Lorsque le volume des échanges commerciaux est équilibré dans un port donné pour ce qui est de la quantité de marchandises et des types de marchandises nécessitant l’utilisation du même bâtiment, le coût total du pilotage peut être absorbé par les mouvements respectifs de marchandises qui entrent et qui sortent. Cependant, cette situation idéale n’est pas typique des marchés canadiens du transport maritime de marchandises ou, à ce titre, de ceux d’autres pays. Dans de nombreux cas, il faut également prévoir que pour les marchandises à l’exportation, les coûts de pilotage maritime à l’arrivée et au départ doivent être assumés en raison d’un déséquilibre des voies commerciales touchant le volume de marchandises.
Conclusions régionales : Port de Vancouver par rapport à Puget Sound, État de Washington
En 2016, les coûts totaux de pilotage au port de Vancouver représentaient 0,018 pour cent de la valeur de leur commerce maritime. En 2016, les coûts de pilotage dans les ports de Puget Sound représentaient 0,025 pour cent de la valeur de leur commerce maritime. Ainsi, les importateurs et les exportateurs de Puget Sound doivent faire face à des coûts relatifs plus élevés pour les services de pilotage que les expéditeurs du port de Vancouver.
Importance des coûts de pilotage par type et taille de bâtiment
Du point de vue de l’expéditeur, l’importance des coûts du pilotage par conteneur est différente pour le trafic entrant (importateur) et le trafic sortant (exportateur). Dans la plupart des cas, le coût unitaire du pilotage par conteneur est moins cher pour l’importateur que pour l’exportateur, en raison du plus grand volume de conteneurs importés entièrement déchargés par rapport au nombre de conteneurs d’exportation chargés.
Le coût du pilotage par conteneur entrant varie de 2,37 $ par unité équivalant à vingt pieds (EVP) à un maximum de 8,97 $ par EVP. Les coûts de pilotage sortant par conteneur vont de 3,28 $ par EVP à 18,08 $ par conteneur. Les frais les plus élevés par conteneur sont attribués au service de transport maritime d’Oceanex assuré entre Montréal et Terre-Neuve.
L’importance du coût total du pilotage pour un importateur ou un exportateur de conteneurs ne devrait pas avoir de conséquence sur leurs décisions relatives à l’itinéraire de transport parce que les autres facteurs de coût sont plus importants. Par conséquent, les coûts totaux de pilotage ne devraient pas avoir d’incidence négative sur le marché des conteneurs au Canada.
Le coût global du pilotage maritime pour une expédition en vrac solide variait entre 0,06 $ par tonne pour le gravier, 0,07 $ par tonne pour le charbon métallurgique et la potasse et entre 0,09 $ et 0,22 $ par tonne pour le grain. D’après ces chiffres, le prix de valorisation attribué aux exportateurs canadiens de vrac solide n’est pas touché de façon appréciable par le coût du pilotage maritime dans une affectation de pilotage portuaire.
Les conclusions relatives aux affectations de pilotage liées à un lac, un fleuve ou un fjord illustrent le fait que le coût du pilotage par tonne (grain) pour un bâtiment qui transporte du vrac sec est fortement influencé par la composante de pilotage basée sur le temps utilisée dans la région Laurentienne et la composante fondée sur les zones des droits de pilotage dans la région des Grands Lacs. Par conséquent, le prix de valorisation pour les exportateurs canadiens de céréales en vrac solide serait grandement affecté par le coût du pilotage maritime au cours d’une affectation de pilotage dans un lac, une rivière ou un fjord connexe (comme les Grands Lacs), puisque le coût par tonne du grain serait de 2,29 $, par exemple, uniquement pour la portion des Grands Lacs du voyage global.
Quant au trafic de pétrole brut au Canada atlantique (où le coût par baril attribué au pilotage maritime pour les mouvements de pétrole brut est d’environ un cent), ni le prix de valorisation ni le coût total des liquides importés en vrac au débarquement (tels que le pétrole brut) ne sont considérablement influencés par le coût du pilotage maritime. Le coût par baril est toutefois influencé plus grandement par le montant total des droits de pilotage dans les régions des Grands Lacs et des Laurentides. Le prix au débarquement total pour les importations de pétrole brut dans ces régions pourrait être touché, en oscillant entre 0,46 $ et 0,56 $ le baril.
Étant donné que les coûts de pilotage par baril de pétrole brut sont faibles et que les prix mondiaux du pétrole brut ont affiché une volatilité importante, le coût du pilotage maritime aurait un effet minime sur le prix courant et, donc, sur la compétitivité globale du Canada. Cependant, les conclusions indiquent également que, puisqu’il est très difficile d’équilibrer les flux des échanges commerciaux et le volume de certaines cargaisons de vrac liquide, les armateurs réagiront à l’importance du coût total du pilotage, en particulier au cours d’une affectation de pilotage pour des déplacements dans un lac, une rivière ou un fjord.
Rendement des services de pilotage et compétitivité de la chaîne d’approvisionnement
Fiabilité du service et réactivité
En général, les bâtiments au Canada ne sont pas souvent touchés par des retards dus à une pénurie de pilotes maritimes. Par conséquent, les retards de pilotage n’ont aucune incidence sur les frais de surestarie et de détention dans les contrats d’expédition et ne constituent donc pas une source de risque ou de friction pour la chaîne d’approvisionnement que les parties doivent aborder dans leurs négociations commerciales. Du point de vue de la fiabilité et de la réactivité, le marché du pilotage maritime fonctionne efficacement et n’entrave pas la compétitivité économique.
Alors que les régions de pilotage du Pacifique, de l’Atlantique et des Laurentides ne sont pas durement touchées par les retards, l’Administration de pilotage des Grands Lacs connaît depuis 2014 des retards sans précédent en raison d’une pénurie de pilotes. En 2016, l’Administration de pilotage des Grands Lacs a signalé que les navires entraient « dans le réseau en tout temps et souvent par vagues successives. Ainsi, il arrive souvent que la disponibilité de pilotes soit réduite et que des heures supplémentaires soient nécessaires durant les pointes des derniers mois de la saison. »
Souplesse de la chaîne d’approvisionnement
La souplesse de la chaîne d’approvisionnement est essentielle à la compétitivité économique, car de nombreux expéditeurs dépendent de la capacité d’un fournisseur de services logistiques à réagir rapidement aux changements du marché ou à faciliter leurs stratégies de vente en réponse aux demandes saisonnières ou de pointe. Le système de pilotage maritime canadien actuel connaît des périodes de tension ou de défis qui peuvent avoir une incidence sur la souplesse de la chaîne d’approvisionnement et, par conséquent, sur la compétitivité économique du commerce maritime canadien. Par exemple, lorsque la demande de pilotes maritimes dans la région des Grands Lacs est plus élevée que prévu initialement (au début de la saison de navigation), les expéditeurs subissent des répercussions négatives, car ils peuvent éprouver un retard du navire. Dans certaines circonstances, les pilotes maritimes peuvent contribuer à la souplesse de la chaîne d’approvisionnement. L’outil de modélisation des scénarios tarifaires en format Excel de l’Administration de pilotage du Pacifique (APP) semble être le meilleur exemple d’application du concept de souplesse de la chaîne d’approvisionnement dans le contexte du pilotage maritime.
Sécurité du pilotage maritime
La prestation de services de pilotage maritime dans toutes les régions du Canada est assujettie à des taux d’incident très, très bas. Le système actuel ne crée pas systématiquement des situations où de mauvaises pratiques de sécurité entraînent des coûts supplémentaires pour les armateurs ou les chargeurs. Par conséquent, la compétitivité du commerce maritime du Canada n’est pas compromise. Les Administrations de pilotage canadiennes sont des chefs de file mondiales en matière de divulgation publique des statistiques sur le rendement en matière de sécurité.
Coût du pilotage et comportement des expéditeurs et des armateurs
Le pilotage maritime est une ressource partagée qui devrait soutenir le mouvement de nombreux types de flux de marchandises, quelle que soit la configuration de la chaîne d’approvisionnement ou la stratégie commerciale optimale pour un participant particulier. Chaque Administration de pilotage canadienne utilise des critères pour établir les droits de pilotage qui tiennent compte des différences régionales distinctes entre les exigences de navigation des navires et les différences dans le type de trafic et le volume des activités de navigation. À ce titre, ils agissent pour améliorer la compétitivité du commerce maritime du Canada. Dans chaque région de pilotage canadienne, plusieurs critères sont appliqués afin d’équilibrer les conflits d’intérêts et, par conséquent, un point de vue unique ou uniforme sur l’incidence des coûts de pilotage n’est pas escompté.
Les expéditeurs peuvent adopter diverses stratégies commerciales pour gérer les risques et les coûts des services de transport maritime (y compris le pilotage).
Les armateurs et les exploitants disposent également d’une vaste gamme d’outils commerciaux pour gérer les coûts de la prestation de services de transport maritime. Les ententes sont influencées par le goût du risque des parties concernées, la quantité et le type de marchandises à transporter par le mode maritime et l’état général du marché du transport maritime. Cependant, les résultats de l’analyse indiquent que les régions de pilotage des Grands Lacs et des Laurentides sont généralement les emplacements géographiques où les coûts de pilotage par affectation sont les plus élevés. Ainsi, les propriétaires de navires éprouvent des problèmes de compétitivité face à la perte potentielle de trafic au profit d’autres modes de transport terrestre.
Le profil de la cargaison et du trafic des régions de pilotage des Grands Lacs et des Laurentides constitue un défi constant sur le plan de la compétitivité pour les armateurs. Les cargaisons en vrac solide et les marchandises diverses sont souvent contractées sur le marché au comptant. Les compagnies maritimes qui desservent le marché du vrac solide (céréales) ou du vrac liquide (pétrole) sont donc exposées à la volatilité des prix des produits de base. Par conséquent, les tarifs de marchandises qui en découlent ou les bénéfices du propriétaire du navire sont sensibles aux conditions de la demande sur ce marché et à des facteurs de coûts de voyage variables, tels que le carburant et d’autres droits tels que le pilotage maritime (qui sont une composante des frais portuaires).
D’autres biens (c.-à-d., les véhicules) sont négociés en vertu de contrats à long terme et ne sont donc pas aussi sensibles aux coûts de pilotage puisque les taux de transport maritime sont déterminés en grande partie par les principaux facteurs influant sur la fourniture de services d’expédition et l’approvisionnement de navires qui conviennent au transport de marchandises. Plus la marchandise est spécialisée (et le type de navire requis), moins il est probable que le commerce sera effectué sur le marché au comptant.
Compétitivité du pilotage canadien dans un contexte international
La compétitivité économique n’est pas un critère explicite utilisé pour fixer les droits de pilotage. Dans les administrations étrangères examinées, le principal enjeu accordé à l’intérêt des marchandises est lié aux marchandises dangereuses ou à la sécurité maritime. Un examen des critères internationaux fait également valoir que de nombreux pays considèrent que la perspective locale ou régionale est d’une importance primordiale dans l’établissement des critères de pilotage et des tarifs. Cet élément est tributaire aux exigences locales uniques en matière de navigation et aux intérêts spécifiques du trafic qui soutiennent le commerce maritime dans ces pays.
Structure de coûts des administrations de pilotage internationales et canadiennes
Le modèle de pilotage maritime adopté par les divers régimes internationaux (c’est-à-dire, le placement physique d’un pilote à bord d’un navire) entraîne un rendement opérationnel plutôt uniforme avec des économies d’échelle internes limitées dans la prestation de services.
Dans les cinq régimes de pilotage (dans trois pays : Australie, Canada et Finlande), les droits de pilotage, les salaires et les avantages sociaux sont les plus importants, représentant entre 50 et 83 pour cent des coûts d’exploitation totaux (avec une moyenne de 69 pour cent). Les autres dépenses comprennent les coûts d’exploitation des bateaux-pilotes, les matériaux, la couverture d’assurances ainsi que les salaires et avantages sociaux du personnel administratif.
Les services de navigation canadiens offerts à l’industrie du transport maritime présentent des caractéristiques de l’industrie où la main-d’œuvre et les services contractuels sont des facteurs de coûts fondamentaux. Les Administrations de pilotage canadiennes ne font pas exception à la règle. Cependant, les ratios d’exploitation diminuent généralement avec la taille de l’entreprise dans le secteur des services de navigation. Le rendement opérationnel de la région Laurentienne constitue une exception à cette conclusion, ce qui laisse croire que le mécanisme d’autosuffisance financière existant dans les règlements canadiens pour les administrations de pilotage pourrait être insuffisant pour atteindre le même niveau d’efficacité opérationnelle que leurs pairs de l’industrie canadienne.
La structure des coûts du secteur du pilotage maritime semble suggérer qu’il y a peu d’économies d’échelle associées à la prestation du service. Les différences dans la structure des coûts découlent principalement d’autres facteurs, tels que la couverture géographique, la zone de service, le profil du trafic maritime et le type d’exploitation ainsi que les conditions d’exploitation nécessitant des investissements en immobilisations (bateaux-pilotes, etc.).
Coûts de pilotage pour divers types de bâtiments dans diverses administrations
Comparaison des ports nord-américains accueillant des porte-conteneurs d’une capacité de 6 500 EVP
Les résultats de l’analyse indiquent que, dans le cas d’une comparaison d’un port à l’autre, le coût réel du pilotage auquel font face les expéditeurs est déterminé par la balance commerciale des voies entre les conteneurs d’importation et d’exportation chargés et non par le coût total du pilotage par port.
Selon l’EVP pour un navire entier, Halifax et Los Angeles ont les coûts les plus bas attribuables au pilotage, soit respectivement 0,61 $ et 0,78 $. Les expéditeurs à l’exportation de Halifax font face à des coûts moins élevés en raison des droits de pilotage et de l’équilibre entre les conteneurs entrants et sortants. À l’inverse, les expéditeurs de conteneurs d’importation de Los Angeles sont confrontés aux coûts globaux les plus bas. Sur la côte du Pacifique, le coût par EVP d’un navire entier aux ports de Vancouver et de est moindre qu’à Puget Sound.
Transporteur de vrac sec (grain) [45 605 tonneaux de jauge brute] - Australie et Amérique du Nord
Le coût du pilotage maritime forme une partie des coûts de transport totaux qui doivent être payés pour qu’un produit atteigne les marchés internationaux. Ainsi, plus le coût du pilotage est élevé, plus le prix de valorisation reçu par l’exportateur est faible. Par exemple, en supposant que le prix du grain et tous les autres coûts de transport terrestre étaient identiques à chaque lieu d’exportation, Portland Oregon sur le fleuve Columbia serait une administration de pilotage plus onéreuse, et Fremantle Australie (avec accès direct au port par l’océan) représenterait l’administration la moins chère pour le pilotage maritime.
L’emplacement physique de chaque port et les problèmes de navigation à régler pour atteindre le terminal maritime en vrac solide (lac, rivière ou fjord ou affectation de pilotage de type portuaire) déterminent en grande partie le coût total de la facture de pilotage auquel est confronté le propriétaire du navire. Par exemple, le coût par tonne attribuable au pilotage pour une expédition sortante de grain serait de 0,74 $ pour Portland, en Oregon, et de 0,29 $ pour Port Bernard dans la région du bas Mississippi.
Pour une affectation de pilotage au port, le coût par tonne pour un mouvement de grain sortant serait le même à Seattle et à Vancouver, soit 0,19 $; Prince-Rupert serait plus cher à 0,24 $. Les ports ayant l’accès direct le plus facile à la zone maritime (Freemantle, en Australie et Galveston, au Texas) offrent le coût par tonne le plus bas, soit respectivement 0,11 dollar et 0,13 dollar.
Les fluctuations du marché des prix des céréales par semaine sont beaucoup plus importantes que le coût du pilotage par tonne. Si un vendeur de grain était en mesure d’obtenir le prix demandé à l’exportation, le coût du pilotage représenterait une très petite différence dans le prix final du franco bord (FOB). Par conséquent, l’impact économique des coûts de pilotage sur le commerce céréalier global du Canada est minime.
Bâtiment de charge (marchandises diverses) – Cargaisons liées à un projet et marchandises générales
L’étude de cas d’un bâtiment de charge transportant des marchandises diverses exploitant un service visant les ports des États-Unis ou du Canada sur la côte de l’Atlantique montre que les coûts de pilotage entre les États-Unis et le Canada pour les affectations de pilotage portuaires sont très comparables. Par conséquent, les coûts du pilotage maritime dans le cadre d’une affectation de pilotage portuaire pour un navire de marchandises générales ne modifieraient probablement pas la compétitivité du commerce maritime du Canada par rapport aux États-Unis.
L’étude de cas démontre également que la fourniture d’un service d’expédition de marchandises générales à une installation portuaire maritime qui est physiquement située sur une rivière ou une baie (et nécessite donc une navigation de transit prolongée) entraînera beaucoup plus de coûts de pilotage au Canada et aux États-Unis.
Dans la mesure où les conditions du marché et du trafic de marchandises le permettent, un armateur de marchandises diverses qui maximise ses profits préférerait ne pas desservir des emplacements géographiques où les coûts de pilotage sont plus élevés que dans d’autres endroits. Même si les coûts de pilotage sont finalement récupérés auprès d’un expéditeur, les dépenses en argent pour payer les coûts de pilotage engagés par un armateur nécessitent une plus grande quantité de capital d’exploitation nécessaire à l’exécution de son service d’expédition.
Les résultats de l’analyse de l’étude de cas donnent aussi à penser que le trafic de cargaisons liées à un projet et de marchandises diverses pourrait être acheminé par un autre point de passage et un mode de transport terrestre différent si le coût total était trop élevé. Cependant, l’élasticité de la demande de transport ne dépend pas uniquement des coûts de pilotage. Les résultats de la comparaison appuient la conclusion de Martin & Associates selon laquelle le marché de transport de marchandises des Grands Lacs est sensible aux frais de voyage et que les droits de pilotage maritime font partie des frais de voyage d’un armateur.