Discussion sur l’Examen de la Loi sur le pilotage

Marc Grégoire a été nommé président de l’Examen de la Loi sur le pilotage le 31 mai 2017. Le document de discussion présenté ici, écrit par M. Grégoire, souligne :

  • le contexte et le bien-fondé de l’Examen;
  • les questions clés de l’Examen et les réformes éventuelles.

Sur cette page

Introduction

Selon l’Organisation des Nations Unies, 90 % du commerce mondial se fait par la mer. L’OCDE s’attend à ce que la navigation maritime continue de croître. Son rapport intitulé « L’économie de l’océan 2030 » prédit une croissance annuelle de la navigation maritime mondiale de 4,1 % en 2017, 2018 et 2019 et une croissance annuelle de 4 % de 2020 à 2029. La croissance de 2030 à 2040 devrait atteindre 3,3 % par an.

La navigation maritime aide le Canada à assurer ses services essentiels aux collectivités éloignées et du Nord en fournissant des biens de première nécessité et d’autres marchandises essentielles. Notre littoral est le plus long au monde, et nos voies navigables sont parmi nos ressources les plus importantes. Avec plus de 500 installations portuaires, 800 ports de pêche et 120 ports de plaisance, on doit au transport maritime canadien une valeur de près de 200 milliards de dollars en échanges commerciaux en 2016 et d’avoir contribué 1,5 milliard de dollars au produit intérieur brut du CanadaNote de bas de page 1. Cela se traduit également par une navigation maritime et des activités de soutien qui emploient quelque 22 600 personnes au Canada.

Le pilotage maritime contribue grandement à la navigation maritime. Il s’agit d’un service essentiel lors duquel des pilotes maritimes embarquent sur un navire pour le faire naviguer au travers des ports, des détroits, des lacs, des cours d’eau et d’autres voies navigables. Les pilotes maritimes sont des experts qui font appel à leur expérience de la navigation et leurs connaissances locales supérieures des voies qu’ils desservent pour diriger les navires à bon port en toute sécurité. Les pilotes canadiens accomplissent plus de 50 000 missions par année, guidant souvent des navires transportant des marchandises précieuses ou potentiellement dangereuses. Les pilotes canadiens offrent un service 24 heures par jour, 7 jours par semaine, à longueur d’année dans toutes sortes de conditions météorologiques. Ils sont continuellement aux prises avec des défis en milieu de travail uniques à la profession du transport maritime. Le pilotage maritime assure la sécurité de la navigation et prévient les accidents qui peuvent entraîner une contamination et des dommages environnementaux.

En novembre 2016, le gouvernement a annoncé le Plan de protection des océans. Ce dernier vise à améliorer la sécurité maritime et le transport maritime responsable, à protéger l’environnement, à renforcer les partenariats avec les collectivités autochtones et à investir dans la science favorisant la prise de décisions fondées sur des données probantes. Pour mettre ce plan global en œuvre, le gouvernement a promis d’examiner la Loi sur le pilotage, afin d’appuyer la prestation de services de pilotage sécuritaires, efficaces et respectueux de l’environnement dans l’avenir. Le 31 mai 2017, j’ai été nommé président de l’Examen.

Objectifs :

  • Générer des discussions au sujet du pilotage maritime au Canada.
  • Obtenir des opinions et des conseils sur des réformes éventuelles en vue de moderniser la Loi sur le pilotage.

Pilotage au Canada

Les services de pilotage au Canada existaient bien avant l’adoption de la Loi sur le pilotage en 1972. Cette dernière a été promulguée à la suite de la commission royale d’enquête sur le pilotage (le rapport Bernier). La Loi sur le pilotage fournit le cadre législatif pour la création des quatre Administrations de pilotage au Canada : l’Administration de pilotage de l’Atlantique; l’Administration de pilotage des Laurentides; l’Administration de pilotage des Grands Lacs; l’Administration de pilotage du Pacifique. Ces dernières ont pour mandat d’établir et d’exploiter un service de pilotage sécuritaire et efficace dans leurs régions respectives. Ces Administrations de pilotage sont des sociétés d’État qui fonctionnent indépendamment du gouvernement fédéral et rendent compte au Parlement par l’entremise du ministre des Transports. En tant que sociétés d’État, les Administrations de pilotage doivent adhérer à la partie X de la Loi sur la gestion des finances publiques. En vertu de l’article 138 de la Loi, ils doivent faire l’objet d’un examen spécial par le Bureau du vérificateur général au moins une fois tous les dix ans.

Chaque Administration de pilotage est régie par un conseil d’administration composé d’un président et de six autres membres au maximum. Le premier dirigeant est nommé par le conseil d’administration.

L’Administration de pilotage de l’Atlantique (APA) fournit des services dans les eaux canadiennes entourant les quatre provinces de l’Atlantique et dans certaines eaux de la Baie-des-Chaleurs. En 2016, l’APA a enregistré des recettes de 24,1 millions de dollars et un excédent de 1 197 000 dollars. L’APA a effectué 7 959 missions, avec un bilan de sécurité de 99,92 % et a fourni un pilote dans l’heure qui a suivi l’ordre confirmé dans 99,5 % des missions.

L’Administration de pilotage des Laurentides (APL) fournit des services dans les eaux canadiennes sises dans la province de Québec et dans les eaux limitrophes au nord de l’entrée septentrionale de l’écluse de Saint-Lambert, à l’exception des eaux de la Baie-des-Chaleurs au sud du cap d’Espoir. En 2016, l’APL a enregistré des recettes de 91,4 millions de dollars et un excédent de 1 500 000 dollars. L’APL a effectué 22 432 missions avec un bilan de sécurité de 99,93 %. L’APL a également accompli 99,8 % de ses missions sans un seul retard lié au pilote.

L’Administration de pilotage des Grands Lacs (APGL) fournit des services dans l’ensemble des eaux canadiennes des Grands Lacs dans les provinces de l’Ontario, du Manitoba et du Québec, au sud de l’entrée nord de l’écluse de Saint-Lambert. En 2016, l’APGL a enregistré des recettes de 25,9 millions de dollars et une perte de 854 000 dollars. L’APGL a effectué 7 020 missions avec un bilan de sécurité de 99,99 %. Bien que l’APGL ait été confrontée à des retards en raison d’une pénurie de pilotes, elle a réalisé des progrès substantiels et a connu une baisse des retards de 31 % en 2016 par rapport à l’année précédente.

L’Administration de pilotage du Pacifique (APP) fournit des services dans les eaux côtières de la Colombie-Britannique, y compris le fleuve Fraser. En 2016, l’APP a enregistré des recettes de 76,5 millions de dollars pour une perte de 3 800 000 dollars. L’APP a effectué 12 661 missions avec un bilan de sécurité de 99,96 % sans retard lié au pilote.

Toutes les Administrations de pilotage s’enorgueillissent d’un bilan de sécurité indiquant des résultats de plus de 99,9 % des missions réalisées sans incident de sécurité depuis de nombreuses années. Les incidents maritimes peuvent aller d’évènements mineurs à catastrophiques, entraînant des blessures, des pertes de vie et une contamination environnementale. Ces bilans de sécurité démontrent que dans l’ensemble, le système de pilotage au Canada fonctionne bien. Les Administrations de pilotage s’efforcent de réduire au minimum les retards et suivent souvent divers autres indicateurs clés tels que le nombre de plaintes ou la satisfaction de la clientèle.

Le pilotage au Canada est un monopole réglementé et les Administrations de pilotage fournissent ces services avec leurs propres pilotes ou bien à l’aide de corporations de pilotes aux termes d’un contrat de service. Les Administrations de pilotage doivent être autonomes sur le plan financier, ce qui signifie qu’elles ne reçoivent aucun financement du Parlement et ont le pouvoir de fixer des tarifs justes et raisonnables afin de maintenir leurs activités. Voilà pourquoi la Loi sur le pilotage contient un mécanisme important pour promouvoir l’équité et permettre aux utilisateurs de l’industrie de s’opposer aux augmentations tarifaires susceptibles d’être préjudiciables à l’intérêt public. L’Office des transports du Canada étudie toutes les objections et formule ensuite une recommandation visant à approuver, à rejeter ou à modifier l’augmentation tarifaire proposée. Bien que la Loi sur le pilotage permette au gouvernement fédéral (gouverneur en conseil) de modifier ou d’inverser une décision de l’Office, cela se produit rarement.

Justification de l’examen

Bien que le système de pilotage fonctionne bien, une mise à jour est nécessaire. Les dernières modifications importantes apportées à la Loi sur le pilotage remontent à près de 20 ans et certaines dispositions n’ont jamais été modifiées. En dépit d’un manque de modifications continues, la Loi sur le pilotage et les questions de pilotage ont tout de même fait l’objet de plusieurs examens.

Cela comprend :

  • 1999 – L’Examen par l’Office des transports du Canada, exigé par les modifications de 1998 de la Loi sur le pilotage. Le rapport a présenté 21 recommandations concernant le pilotage. Ces recommandations abordaient un large éventail de sujets, y compris les évaluations des risques, les dérogations, la certification, la formation, les brevets, les consultations et la réédition des comptes.
  • 2003 – Dans le cadre de l’Examen de la Loi maritime du Canada, deux recommandations sur le pilotage liées à l’arbitrage et à la composition du conseil d’administration des Administrations de pilotage ont été présentées.
  • 2007 – Des consultations antérieures à l’ancien projet de loi C-64 (Loi modifiant la Loi sur le pilotage) ont discuté des difficultés à respecter l’exigence relative à l’autonomie financière.

Les modifications proposées auraient :

  • donné aux Administrations de pilotage plus de souplesse pour engager des pilotes
  • conféré au ministre le pouvoir de choisir un arbitre
  • obligé la considération du plan d’entreprise dans la sélection de l’offre finale et les décisions de l’Office des transports du Canada.

2016 – Dans le cadre de l’Examen de la Loi sur les transports au Canada, trois recommandations ont été présentées au sujet du pilotage

  • la fusion des Administrations de pilotage
  • l’examen de la gouvernance de la navigation maritime
  • l’examen des zones de pilotage obligatoires.

Selon les résultats de ces examens et la rétroaction continue des intervenants, il est clair qu’il est temps de mettre à jour le cadre législatif afin de garantir la prestation de services de pilotage sécuritaires et efficaces pour les années à venir.

Questions clés

  1. Croyez-vous que le système de pilotage fonctionne comme prévu ? Qu’amélioreriez-vous ?
  2. Le pilotage est un monopole réglementé offert par quatre sociétés d’État. Pouvez-vous suggérer d’autres façons d’offrir les services de pilotage sans compromettre la sécurité ?
  3. La Loi sur le pilotage confie la responsabilité de réglementer la sécurité à l’Administration de pilotage et au Gouvernement fédéral (gouverneur en conseil). Pouvez-vous suggérer des façons d’améliorer le système actuel ?
  4. La technologie évolue rapidement. Quelle est la meilleure façon, pensez-vous, de relever ce défi sans compromettre la sécurité ?
  5. Quelle est, selon vous, la meilleure façon de fixer les tarifs de pilotage ?
  6. D’après vous, quels sont les éléments les plus importants du processus d’établissement des frais ?
  7. Quels sont, selon vous, les principaux défis et opportunités au cours des cinq, dix ou quinze prochaines années ?

Sujets de réforme

Transports Canada, en se basant sur les examens et les recommandations antérieurs, a identifié à des fins d’examen de nombreux sujets lies aux six thèmes ci-dessous.

1. Gouvernance

Des recommandations relatives à la gouvernance du système de pilotage au Canada ont été présentées à la suite de l’Examen de la Loi sur les transports au Canada. Une d’entre elles visait à fusionner les quatre Administrations de pilotage pour :

  • offrir une approche stratégique et globale afin que toutes les régions passent des marchés et fournissent des services,
  • réaliser des gains d’efficience en utilisant des processus simplifiés
  • gérer la convergence des technologies.

Toutefois, lors des consultations sur le Développement d’un plan à long terme pour les transports, les intervenants :

  • ont laissé entendre que la fusion pourrait entraîner une perte de connaissances et de coopération locales.
  • ont suggéré au gouvernement d’envisager de fusionner les fonctions communes, telles que la facturation afin d’accroître l’efficacité
  • ont manifesté un appui à l’égard d’une fusion limitée le long du fleuve Saint-Laurent et des Grands Lacs.

Deuxièmement, le conseil d’administration de chaque Administration de pilotage a longtemps été composé de représentants des pilotes, de l’industrie et du public. Cette structure a évolué à travers l’usage et la convention, mais n’est pas décrite dans la Loi sur le pilotage. Même s’il a été recommandé à la suite de l’Examen du pilotage de 1999 que la composition du conseil soit maintenue, plusieurs examens spéciaux ont souligné le risque de conflit d’intérêts associé à la présence, comme administrateurs, de représentants de l’industrie et des pilotes. Les membres du Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes en 2016 ont également exprimé cette préoccupation. Bien que l’Examen de la Loi maritime du Canada de 2003 n’ait pas été axé sur le pilotage, il a été recommandé de donner un cadre officiel à la structure des conseils d’administration afin de répondre aux préoccupations des intervenants au sujet de l’équité et de la nécessité d’une approche commerciale au processus décisionnel et d’une connaissance pratique de l’industrie maritime.

Questions à examiner

  1. Les services de pilotage sont assurés par quatre sociétés d’État. Pouvez-vous suggérer d’autres modèles qui méritent d’être pris en considération (p. ex. une entité chargée de la prestation des services de pilotage, des services assurés par un organisme privé, etc.) ?
  2. Pensez-vous qu’il est important d’avoir des représentants des pilotes et de l’industrie au sein du conseil d’administration ? Quelles sont, selon vous, les autres compétences importantes pour promouvoir une gestion efficace de l’organisation ?
  3. Êtes-vous d’accord avec l’idée que les fonctions communes devraient être fusionnées ? Pour quelle raison ? D’après vous, cela accroîtrait-il l’efficacité au sein de l’industrie ?

2. Sécurité

Les Administrations de pilotage et les pilotes ont démontré qu’ils peuvent obtenir un bilan de sécurité exemplaire dont les résultats dépassent 99,9 %, dans le cadre de la Loi sur le pilotage. La Loi sur le pilotage accorde à Transports Canada et aux Administrations de pilotage, le pouvoir d’établir les normes minimales pour la certification et les opérations. À mesure que l’industrie croît et évolue, il est nécessaire de moderniser constamment ce cadre de réglementation.

À l’heure actuelle :

  • Transports Canada fixe les exigences minimales concernant la formation, la certification et les normes médicales dans le Règlement général sur le pilotage.
  • Chaque Administration de pilotage est responsable de réglementer les compétences régionales.

L’Administration de pilotage délivrera :

  • un brevet à un pilote qui aura réussi la formation et les évaluations.
  • les certificats aux marins admissibles dès qu’ils ont passé les examens. Ce certificat permet au titulaire de piloter un navire dans une zone obligatoire, ce qui élimine le besoin d’avoir un pilote breveté à bord du navire.

À la suite des recommandations de l’Examen de 1999, des programmes de formation et de certification ont été mis en place pour assurer une plus grande normalisation de la formation par simulation, de la gestion des ressources à la passerelle et des techniques de manutention des navires. Le cadre de réglementation doit continuer à évoluer pour répondre aux :

  • nouvelles normes de formation et de certification de l’Organisation maritime internationale (OMI)
  • nouveaux modèles de navires
  • nouvelles technologies.

Cette évolution implique l’examen des options relatives aux exigences minimales concernant les brevets, la certification et les normes médicales.

La Loi sur le pilotage donne aux Administrations de pilotage le pouvoir de déterminer :

  • les conditions permettant d’accorder une dérogation des services de pilotage. Une dérogation autorise un navire à se rendre dans une zone obligatoire sans prendre un pilote à bord. À l’heure actuelle, il n’existe pas de normes nationales autorisant des dérogations pour des motifs de sécurité, comme lorsqu’un navire est en détresse ou cherche un port de refuge.
  • les procédures de demande pour obtenir une dérogation, ce qui varient d’une administration à l’autre. Les exploitants de navire sont tenus de vérifier les règlements de chaque Administration de pilotage afin de déterminer les conditions qui doivent être respectées pour l’obtention de la dérogation.

L’Examen se penchera sur les pratiques exemplaires nationales et internationales à l’égard des dérogations.

Il a été recommandé à la suite de l’Examen de la Loi sur les transports au Canada de 2016 que les zones de pilotage obligatoires soient revues tous les trois à cinq ans. Ces examens doivent tenir compte des changements en matière de trafic, de la technologie et des pratiques exemplaires. Actuellement, la méthode la plus couramment utilisée est la Méthode de gestion des risques de pilotage (MGRP). Le MGRP est un processus rigoureux qui applique un cadre d’évaluation approfondi du risque. Cela comprend quatre modules distincts et des consultations avec les partis prenants tout au long du processus. Les quatre modules sont les suivants :

  • Module 1 : Lancement du projet
  • Module 2 : Évaluation des risques
  • Module 3 : Documentation
  • Module 4 : Action

Transports Canada examinera le MGRP, d’autres outils d’évaluation des risques et les pratiques exemplaires afin de déterminer la meilleure façon de répondre à cette recommandation, compte tenu des progrès dans la navigation maritime et de la nécessité de réagir rapidement face à l’évolution du risque.

Des avancées technologiques sont en cours dans l’industrie maritime à l’échelle internationale. À l’heure actuelle, ni le cadre législatif ni le cadre réglementaire sur le pilotage ne prévoient l’utilisation d’une technologie particulière, tels que les systèmes de pilotage terrestres pour faciliter la navigation des navires dans les cours d’eau. Les questions soulevées incluent :

  • les considérations liées à E-NAV
  • la modernisation de l’automatisation des navires
  • la façon dont les pilotes interagissent avec ces technologies afin d’assurer la sécurité de la navigation.

Pour le moment, bon nombre de ces technologies font toujours l’objet d’études et d’évaluations à l’échelle internationale. Le Canada doit établir des normes minimales pour des nouvelles technologies et s’assurer que les établir ne compromet pas la sécurité.

Bien qu’un pilote puisse être entièrement formé et satisfaire à toutes les exigences médicales pour assumer le travail, c’est le capitaine qui demeure ultimement responsable du navire en tout temps. Au Canada, les pilotes sont actuellement responsables des dommages jusqu’à concurrence de 1 000 dollars. La responsabilité du pilote est un concept qui a été établi dans les conventions internationales et de nombreux pays ont adopté une législation nationale qui reflète le fait qu’un pilote n’est responsable que pour des dommages allant jusqu’à 1 000 unités de la devise locale. Même si les pilotes ont des bilans de sécurité exemplaires, les dommages causés à un navire, aux biens et à l’environnement peuvent dépasser 1 000 dollars s’il y a un incident de sécurité. Voilà pourquoi l’Examen se penchera sur les pratiques et conventions internationales en matière de responsabilité et de sanctions.

Questions à examiner

  1. Quels sont, selon vous, les aspects de la Méthode de gestion des risques de pilotage qui fonctionnent bien ou qui pourraient être améliorés ?
  2. Pouvez-vous suggérer d’autres outils qui peuvent être utilisés par les Administrations de pilotage pour vérifier si les zones obligatoires désignées devraient rester obligatoires ?
  3. Les Administrations de pilotage déterminent les conditions et les situations pour lesquelles une dérogation peut être accordée. Y a-t-il d’après vous d’autres modèles qui devraient être pris en considération ? À votre avis, les normes nationales devraient-elles s’appliquer (p. ex., un navire en détresse devrait-il se qualifier automatiquement pour une dérogation) ? Pourquoi à votre avis ?
  4. Les brevets et les certificats peuvent être délivrés par l’Administration de pilotage et demeurent valides avec une preuve de service. Pensez-vous que le Canada devrait adopter une approche normalisée pour la délivrance des brevets et des certificats ? Pourquoi, ou pourquoi pas selon vous ? Quel est le meilleur moyen de surveiller la conformité ? Pensez-vous que Transports Canada devrait imposer des limites au processus de délivrance des brevets et des certificats ?

3. Modèles de main-d’œuvre

Actuellement, les Administrations de pilotage ont recours à leurs propres pilotes employés, aux pilotes contractuels ou aux deux à la fois. Le pilotage est une profession spécialisée avec des obstacles naturels à l’accès. Les candidats potentiels doivent posséder une longue expérience de la navigation et être en mesure de démontrer des connaissances locales importantes de la zone dans laquelle ils souhaitent exercer les fonctions de pilote. Les exigences précises sont décrites dans le Règlement général sur le pilotage et dans chacun des Règlements des Administrations de pilotage. La plupart des candidats au pilotage ont été capitaines ou officiers pendant un certain nombre d’années. Il faut environ deux à trois ans pour qu’un apprenti pilote devienne pilote, parce qu’ils doivent exécuter les tâches de formation de pilotage sur toutes les classes et les tailles de navires sous la supervision d’un pilote breveté.

Lorsque la Loi sur le pilotage a été promulguée, la mesure législative a reflété le fait que des corporations de pilotes fournissaient déjà des services au Canada. Selon le rapport Bernier, les corporations de pilotes ont une longue histoire au Canada, en témoigne l’exemple d’une corporation de pilote au Québec qui existait avant la Confédération.

Le tableau suivant illustre le nombre de pilotes employés et contractuels assurant le service au Canada :

 

Administration de pilotage de l’Atlantique

Administration de pilotage des Laurentides

Administration de pilotage des Grands Lacs

Administration de pilotage du Pacifique

Pilotes employés

47

--

59

8

Pilotes contractuels ou entrepreneuriaux

11

185

--

103

Nombre total*

58

185

59

111

*Comprend les apprentis

Les intervenants ont relevé les avantages et les inconvénients de chaque type de modèle de prestation de services. Par exemple, dans les régions où l'on fait affaire à des contractuels, l’Administration de pilotage ne pourra peut-être pas acquérir le niveau d’expertise interne désiré en matière de pilotage, puisqu’elle n’est pas en mesure d’embaucher des pilotes actifs et de leur fournir le nombre de missions nécessaires pour conserver leur brevet. D’autres préoccupations ont également été exprimées quant à savoir si les dispositions de sécurité devraient être ajoutées dans les contrats de service ou s’il s’agissait d’un domaine qui devrait être réglementé. Cependant, les Administrations de pilotage qui emploient un effectif complet de pilotes peuvent être confrontées à des risques financiers plus élevés liés à la fluctuation du trafic.

Le pilotage au Canada est un monopole réglementé (c.-à-d., il n’y a pas de concurrence). La Loi sur le pilotage renferme des dispositions qui interdisent aux pilotes employés et aux pilotes contractuels de fournir des services dans les mêmes zones. Les arguments invoqués contre l’offre de services concurrentiels reposent généralement sur les conséquences relatives à la sécurité et insiste sur l’importance d’avoir des pilotes ayant suivi une formation adéquate et ayant accès aux outils appropriés tout en en s’assurant qu’il y a une quantité suffisante de pilotes pour desservir tous les navires. Alors que la Loi sur le pilotage n’autorise pas la concurrence, d’autres pays ont examiné ces dispositions.

L’article 310.0015 de la Loi de la Floride énonce maintenant que le pilotage est d’une importance capitale : il doit être assuré par l’État et ne doit pas être livré aux forces du marché.

Étant donné que le pilotage maritime est un monopole réglementé, il est essentiel que les services de pilotage continuent durant tout processus de négociation ou de règlement des différends. Puisqu’il n’y a pas de concurrence, même un retrait à court terme du service aura une incidence négative tant sur la navigation maritime que sur l’économie du Canada.

En 1998, la Loi sur le pilotage a été modifiée afin d’inclure des dispositions relatives à la sélection de l’offre finale, et inclure une clause relative à la continuation des services. Dans le cas où l’Administration de pilotage et les corporations de pilotes n’arriveraient pas à conclure une négociation de contrat, la Loi prévoit la médiation et, si elle échoue, l’arbitrage en utilisant la sélection de l’offre finale. Ce type d’arbitrage exige que l’arbitre choisisse une des deux offres dans son intégralité, créant une situation gagnant-perdant pour les parties. Bien que certains chercheurs aient remarqué que cela peut faciliter le compromisNote de bas de page2, dans le contexte du pilotage maritime canadien, cela a souvent abouti à un résultat qui n’est pas satisfaisant pour les parties et à un processus d’examen judiciaire coûteux.

Questions à examiner

  1. Pensez-vous qu’il existe des avantages à utiliser différents modèles de prestation de services de pilotage ? Veuillez vous expliquer.
  2. Est-ce que les Administrations de pilotage devraient posséder une expertise de pilotage à l’interne et si oui, de quelle façon ?
  3. Pouvez-vous suggérer d’autres mécanismes de règlement des différends qui pourraient être appropriés pour résoudre une impasse mettant en cause un contrat ?
  4. Le processus de sélection de l’offre finale devrait-il être maintenu ? Pourquoi ou pourquoi pas selon vous ?
  5. Selon vous, un arbitre devrait-il tenir compte de la situation financière de l’Administration de pilotage ? Pourquoi, ou pourquoi pas selon vous ?

4. Processus de tarification

Les Administrations de pilotage maintiennent un effectif de pilotes qui leur permettent de fournir les services de pilotage de façon continue. Toutefois, elles n’ont aucun contrôle direct sur le nombre de navires qui pourraient nécessiter un pilote au cours d’une année donnée. Les Administrations de pilotage s’engagent à prévoir le nombre de pilotes nécessaires en rencontrant l’industrie et en surveillant les tendances locales, nationales et internationales. Mais même si les prévisions s’avèrent exactes quant au nombre de navires, ces derniers peuvent être plus petits ou plus gros que prévu, ce qui a un effet direct sur les recettes de l’Administration de pilotage. Bien que les Administrations de pilotage s’efforcent de produire des prévisions exactes, elles n’ont aucun contrôle sur les conditions économiques mondiales, telles qu’une variation de la valeur d’un produit particulier ou une récession mondiale.

Les tarifs des Autorités de pilotage sont définis dans un règlement après un processus de consultation approfondi avec les utilisateurs. En moyenne, ce processus dure de six à huit mois, mais peut s’avérer plus long s’il y a des retards dans les processus d’approbation réglementaire. Une fois que les taux sont en place, tout changement requiert une nouvelle présentation réglementaire. Des retards dans la mise en œuvre des augmentations peuvent occasionner des coûts importants aux Administrations de pilotage. Cependant, le processus actuel fournit un processus d’opposition rigoureux, qui est important pour assurer l’équité au sein du modèle monopoliste de prestation de services. Conformément à la Politique nationale de transport, toute personne peut s’opposer à une augmentation tarifaire perçue comme préjudiciable à l’intérêt public. Une opposition déclenche un processus d’enquête par l’Office des transports du Canada et des recommandations pour approuver, modifier ou rejeter l’augmentation.

En vertu de la Loi sur le pilotage, les Administrations de pilotage ont l’obligation légale d’être autonomes sur le plan financier et ne sont pas admissibles à un financement du gouvernement fédéral. Le Bureau du vérificateur général du Canada a présenté des recommandations relatives à l’autonomie financière des Administrations de pilotage dans le rapport d’examen spécial de l’APL de 2005, le rapport d’examen spécial de l’APGL de 2008 et le rapport d’examen spécial de l’APA de 2016. Toutes les recommandations concernent généralement la nécessité pour chaque Administration de pilotage de s’assurer que ses processus respectent l’obligation légale d’être autonome sur le plan financier. Ceci souligne la nécessité de prendre en considération cette tension inhérente entre l’obligation d’être financièrement autonome et le long processus de rajustement des frais.

Questions à examiner

  1. Quels sont selon vous les éléments les plus importants du processus actuel ?
  2. Pensez-vous que les Administrations de pilotage devraient avoir plus de souplesse pour rajuster leurs tarifs ? Pourquoi, ou dans le cas contraire, pourquoi pas ?
  3. De quelle façon pensez-vous que les utilisateurs devraient être informés des augmentations tarifaires ?
  4. Comment décririez-vous un processus d’opposition idéal ? Qui ou quelle organisation devrait être en mesure, selon vous, d’approuver ou de rejeter les augmentations proposées ?

5. Considérations liées à l’économie et à la politique publique

Tous les frais associés à la navigation maritime peuvent avoir une incidence sur la capacité concurrentielle de l’industrie et celle des ports canadiens. Compte tenu de l’importante contribution économique de la navigation maritime, il existe une incitation à veiller à ce que les frais de pilotage respectent l’exigence législative d’être « justes et raisonnables ». Selon les estimations figurant dans le rapport d’Examen de la Loi sur les transports au Canada de 2016, les frais de pilotage représenteraient entre 20 et 25 % des droits maritimes payés par les navires au Canada. Cela a été raisonnablement cohérent au cours des dix dernières années.

Frais maritimes payés par les navires au Canada
Version texte
Frais maritimes payés par les navires au Canada
(en milliers de dollars)
  Droits réglementaires
de la Sécurité
maritime
Revenus du péage
de la voie maritime
du Saint-Laurent
Revenus des
ports canadiens
Droits de la Garde
côtière canadienne
(services à la
navigation maritime,
de dragage
d'entretien basé
sur la jauge,
de déglaçage)
Revenus des
Administrations
du Pilotage
Total
2007/2008 7,858 78,097 371,685 41,286 155,135 654,061
2008/2009 7,708 70,959 396,468 41,785 157,077 673,997
2009/2010 7,376 55,247 400,012 41,102 152,229 655,966
2010/2011 7,129 65,952 467,473 37,906 170,126 748,586
2011/2012 7,011 68,165 499,613 40,205 180,797 795,791
2012/2013 10,200 72,010 524,815 41,368 184,227 832,620
2013/2014 11,130 68,526 554,994 39,968 193,824 868,442
2014/2015 12,217 77,894 587,561 41,814 208,989 928,475
2015/2016 11,896 71,894 614,136 40,208 207,472 945,606

Sources

Droits réglementaires de la sécurité maritime : Rapport ministériel annuel sur le rendement, Transports Canada
Droits de la Garde côtière canadienne : Rapport ministériel annuel sur le rendement, Pêches et Océans Canada
Recettes de péages de la Voie maritime du Saint-Laurent, Recettes des Administrations de pilotage et Recettes des ports canadiens : Rapports annuels Les transports au Canada – Addenda statistique.

La plupart des coûts pour les Administrations de pilotage concernent la prestation des services de pilotage. Cela inclut les honoraires rattachés aux contrats, les salaires et les chaloupes ou embarcations des pilotes. Comme démontré ci-dessous, les Administrations de pilotage cherchent toujours à réaliser des gains d’efficience opérationnels permanents.

En 2016, l’Administration de pilotage du Pacifique et les pilotes côtiers de la Colombie-Britannique ont ouvert avec succès un contrat existant afin de réduire les taux de 2016, ce qui a permis de soutenir le rétablissement continu de l’industrie en raison des conditions économiques défavorables. La renégociation a été considérée comme un évènement historique soulignant la volonté des deux partenaires de soutenir la capacité concurrentielle de l’industrie du pilotage et de fournir des services au coût le plus raisonnable.

Questions à examiner

  1. Pouvez-vous suggérer des façons d’accroître l’efficacité de la prestation des services de pilotage en vue de réduire les coûts des expéditeurs ?
  2. La sécurité est l’aspect le plus important à prendre en considération lors de la prestation des services de pilotage. Pouvez-vous suggérer des façons de réduire les coûts sans compromettre la sécurité ?
  3. Existe-t-il selon vous des outils modernes que les vaisseaux peuvent utiliser pour réduire la nécessité de pilotage obligatoire dans certaines zones ? Lesquels ?

6. Application de la Loi et problèmes émergents

Le respect de la Loi sur le pilotage et du régime de réglementation est important. Les infractions à la Loi sur le pilotage sont un délit mineur et comportent une amende de 5 000 dollars. En outre, les navires qui se rendent dans une zone de pilotage obligatoire sans pilote demeurent responsables du paiement des tarifs. L’Examen devrait étudier la question à savoir si une mise à jour des dispositions actuelles relatives à l’application de la loi, adoptées en 1972, devrait être effectuée. Bien qu’il n’y ait eu aucune poursuite fructueuse en vertu de la Loi sur le pilotage, d’autres lois en lien avec les transports, adoptées dans les dernières années, ont introduit des outils plus souples pour assurer le respect des lois.

À l’instar de la navigation, la prestation des services de pilotage continue d’évoluer grâce à l’utilisation de nouveaux outils et d’approches novatrices. Quelques exemples comprennent l’adoption et l’utilisation :

  • d’unités de pilotage portables qui offrent une gamme de données et de renseignements cartographiques dans une seule unité autonome qui peut être adaptée selon les besoins du pilote.
  • de l’hélitreuillage, qui offre un autre moyen de transférer le pilote sur le navire sans les risques que représente le transfert conventionnel par échelle.

D’autres nations maritimes continuent également d’évoluer et de changer en fonction des besoins et des défis qui leur sont propres. L’Examen étudiera chacune de ces « pratiques exemplaires ou leçons tirées » afin de déterminer si elles peuvent être appliquées au contexte canadien.

Le pilotage a grandement contribué à la prospérité économique du Canada en assurant la sécurité de la navigation depuis bien avant la Confédération et continuera d’apporter une contribution importante dans les années à venir.

Questions à examiner

  1. Croyez-vous que les sanctions pécuniaires sont les plus efficaces face au non-respect de la Loi ? Y a-t-il d’autres options ?
  2. Quels sont d’après vous les besoins futurs pour les services de pilotage dans le Nord ?
  3. À votre avis, quels sont les principaux défis et opportunités pour le pilotage dans les cinq, dix ou vingt prochaines années ?

Comment participer

Les services de pilotage maritime sont une composante importante de la navigation maritime et aident le Canada à atteindre ses objectifs économiques et environnementaux. Étant donné que la navigation maritime pourrait continuer à croître, on peut s’attendre à ce que la demande de pilotes maritimes se maintienne pour aider les navires à passer en toute sécurité dans les eaux canadiennes. Le gouvernement du Canada reconnaît l’importance de prendre le temps nécessaire pour recueillir et considérer les opinions et bien faire les choses.

Vos opinions et recommandations sont très importantes pour cet examen; ils guideront une grande part du travail que nous accomplirons au cours de l’automne et de l’hiver. Nous vous saurions gré de nous transmettre vos commentaires et suggestions d’ici le 30 octobre 2017.

En ligne :

Veuillez répondre au sondage ou faire part de vos commentaires au président à l’adresse suivante :

https://www.tc.gc.ca/fr/examens/examen-loi-pilotage.html

Par la poste :

Faites parvenir votre présentation ou vos commentaires à :

Monsieur Marc Grégoire
Président – Examen de la Loi sur le pilotage
Transports Canada
330, rue Sparks, Tour C
Ottawa, Ontario
K1A 0N5

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