Rapport final sur les leçons retenues de la planification d’intervention localisée

De Transports Canada, Garde côtière canadienne

Ce rapport vise à regrouper les leçons retenues des projets pilotes de planification d'intervention localisée (PIL) et de tirer des expériences de ces projets pilotes des recommandations pour le plan régional d’intervention (PRI). Le PRI est une initiative menée dans le cadre du Plan de protection des océans qui permettra d'élargir la portée de la PIL afin d'ajouter d'autres sources de pollution marine (y compris toutes les tailles de navires), de renforcer la collaboration avec les collectivités côtières et autochtones et d'améliorer l'intégration avec les mécanismes actuels de planification et de gestion des milieux marins.

Les leçons et recommandations mentionnées dans ce rapport guideront les activités de la planification de l'intervention environnementale dans les régions au Canada.

Table des matières

Introduction

Au sujet de la planification d'intervention localisée

Le Canada dispose actuellement de l'un des régimes de sécurité maritime les plus rigoureux au monde. Comme on prévoit une intensification du transport de produits pétroliers à l'échelle internationale, il faut prendre des mesures pour s'assurer que ce régime continue de respecter ou de dépasser les normes internationales. En 2013, le Comité d'experts sur la sécurité des navires-citernes a formulé un certain nombre de recommandations visant à renforcer le Régime canadien de préparation et d'intervention en cas de déversements d'hydrocarbures en milieu marin, notamment la mise en œuvre d'une approche régionale fondée sur les risques pour la planification des interventions environnementales à la suite d'un déversement de pétrole.

L'initiative de la PIL a été amorcée en 2014 et était dirigée conjointement par Transports Canada et la Garde côtière canadienne. La PIL avait pour objectif de réaliser un essai pilote d'une méthode qui s'écarte de l'actuel « régime universel » pour tenir compte des risques et des conditions propres à une zone géographique, intégrer les données scientifiques qui viendront étayer une prise de décisions appropriée, et inclure un large éventail d'intervenants dans l'élaboration des plans d'intervention localisée.

Quatre secteurs visés par le projet pilote ont été retenues pour l'initiative, en fonction des niveaux de trafic maritime et des secteurs d'intervention pour les quatre organismes d'intervention agréés du Canada.

Secteurs pilotes pour l’initiative de planification d’intervention localisée

La partie sud de la Colombie-Britannique
Le Saint-Laurent (Montréal à l’île d’Anticosti)
 
Saint John et la baie de Fundy
Port Hawkesbury et le détroit de Canso
 

L'initiative de la PIL a mis à l'essai un processus conçu pour compléter la planification stratégique, pour les besoins nationaux et internationaux, ainsi que la planification tactique pour les exigences en matière d'intervention en mer de diverses organisations. La PIL cherchait à s'intégrer aux cadres de planification déjà en place et à éviter autant que possible le dédoublement des plans, procédures ou contenus existants.

Aux fins des projets pilotes de PIL, la portée de la planification couvrait les classes prescrites de navires indiquées dans la Partie 8 de la Loi sur la marine marchande du Canada (2001) et comprenait précisément ce qui suit :

  1. les pétroliers d'une jauge brute de 150 ou plus;
  2. les bâtiments d'une jauge brute de 400 ou plus qui transportent des hydrocarbures en tant que cargaison ou combustible;
  3. les groupes de bâtiments, poussés ou remorqués, d'une jauge brute de 150 ou plus au total, qui transportent des hydrocarbures en tant que cargaison;
  4. les installations de manutention d'hydrocarbures lorsqu'elles procèdent aux opérations de chargement ou de déchargement d'un navire prescrit.

Dans le cadre du projet pilote, Transports Canada a dirigé l'élaboration de la méthodologie d'évaluation des risques par secteur et la Garde côtière canadienne a mené celle de la méthodologie de la PIL. Pêches et Océans Canada et Environnement et Changement climatique Canada ont appuyé l'initiative en fournissant des renseignements scientifiques, notamment des données sur les sensibilités physiques, biologiques et socio-économiques. Trois groupes d’intervention régionaux responsables des quatre zones pilotes ont été constitués et étaient composés de représentants de Transports Canada, de Pêches et Océans Canada et de la Garde côtière canadienne, d'Environnement et Changement climatique Canada, de l'industrie et des ministères provinciaux de l'Environnement (voir la liste des membres à l'annexe A). Ces groupes d’intervention étaient chargés d'élaborer la méthodologie de la PIL et d'appuyer la préparation de la méthodologie d’évaluation des risques par secteur. Des groupes de travail ont également été formés pour tenir des discussions dirigées sur des sujets précis tels que l'évaluation des risques par secteur, la gestion des données et la mobilisation.

Réalisations et réussites de la planification d'intervention localisée

La PIL était un projet pilote, mais a produit un certain nombre de résultats concrets qui seront utiles aux interventions environnementales à l'avenir. En particulier, l'approche de planification concertée interne mise en œuvre dans le cadre de la PIL a eu pour résultat direct que les organismes du gouvernement du Canada sont désormais mieux placés pour prendre part à une intervention d'urgence en mer. Par exemple, Pêches et Océans Canada a mis en place une capacité d'intervention d'urgence en mer dans des secteurs clés dans l'ensemble du pays. Pêches et Océans Canada et Environnement et Changement climatique Canada ont également pu améliorer l'intégration et le partage des données au sein de la famille fédérale en ce qui concerne les sensibilités environnementales, et ces processus seront encore renforcés au fur et à mesure de l'avancement du PRI.

La PIL a permis d'améliorer non seulement la collaboration au sein du gouvernement fédéral, mais aussi les relations de travail et la conscientisation des rôles, des responsabilités et des capacités entre les organismes, les organisations de régimes et la communauté d'intervention à la suite des déversements. Ces résultats ont suscité de l'intérêt et créé de l'expertise, lesquels seront mis à profit pour le PRI.

Pendant tout le processus de planification d'intervention, des succès ont été enregistrés grâce à la mobilisation des communautés autochtones et de pêcheurs pour renforcer les capacités de collecte de données sur la sensibilité environnementale. Des ententes de contribution ont été mises en place pour accroître la capacité de nos partenaires à recueillir, structurer, documenter, cartographier et partager les données sur le milieu marin à l'appui de la préparation et de la prise de décisions en cas de déversement de pétrole. La capacité améliorée qui a résulté de ces activités constitue la base qui soutiendra la planification des interventions environnementales fondée sur les risques au niveau local.

Outre les recommandations présentées dans ce rapport, ces réussites serviront de fondement à l'élaboration de la planification régionale d'intervention et viendront appuyer et soutenir les progrès réalisés vers la mise en place d'un cadre national du PRI.

Recommandations pour le PRI

Les premières discussions sur les leçons retenues ont été présentées lors de l'atelier sur l'évaluation finale de la PIL qui s'est déroulé du 30 mai au 1er juin 2017 à Gatineau (Québec). L'objectif principal de cet atelier était de comparer et d'évaluer les travaux réalisés dans le cadre de chaque projet pilote de PIL et d'évaluer les progrès par rapport à chacun des produits livrables définis pour la PIL. Pendant cet atelier, les représentants des groupes de travail ont également présenté les leçons retenues propres à chaque région. En s'appuyant sur le travail réalisé de cet atelier, un autre atelier sur les leçons retenues de la PIL a été organisé du 15 au 17 août 2017 à Victoria (Colombie-Britannique). Ceci visait à discuter des leçons retenues des projets pilotes de PIL et à en tirer un ensemble consolidé de leçons retenues et une série de recommandations à appliquer au projet pilote du PRI mené dans le nord de la C.-B. et à l'élaboration du cadre national du PRI.

Les leçons retenues et les recommandations sont classées dans six catégories :

  1. évaluation des risques;
  2. collecte, normalisation et intégration des données sur la sensibilité;
  3. préparation des plans d'intervention localisée;
  4. conséquences pour le régime et les politiques;
  5. mobilisation;
  6. gouvernance et collaboration entre les organismes – définir des rôles et des responsabilités.

Évaluation des risques

Transports Canada a dirigé l'élaboration d'une méthodologie d'évaluation des risques par secteur avec l'aide d'un entrepreneur. Cette méthodologie a été mise à l'essai dans les quatre zones pilotes. Les évaluations des risques par secteur cherchaient à évaluer les trois principaux extrants à l'aide des données provenant de sources fédérales :

  1. Probabilité d'un déversement : évaluation de la probabilité qu'un déversement se produise dans un secteur donné, en tenant compte du nombre de transits, de la taille des navires, du volume d'hydrocarbures transporté et d'autres facteurs susceptibles de contribuer à un éventuel déversement ou de l'atténuer (dangers pour la navigation, conditions météorologiques, mesures préventives, etc.).
  2. Conséquences d'un déversement : évaluation des sensibilités environnementales et socio-économiques pouvant être touchées par un déversement, représentées à la fois par des données géospatiales et des descriptions qualitatives des ressources.
  3. Scénarios et trajectoires de déversements de pétrole : évaluation des scénarios possibles et de la pire éventualité d'un déversement dans une région, y compris la probabilité de l'incident, les trajectoires possibles du déversement, ses conséquences et l'efficacité potentielle des opérations de récupération sur l'eau.

Les évaluations des risques par secteur pour les zones pilotes étaient l'une des activités réalisées dans le cadre de l'initiative de la PIL. Leurs résultats devaient étayer l'élaboration des PIL. Le processus pilote a également permis de relever des lacunes à combler dans les futures évaluations des risques par secteur.

Leçons retenues

Les mesures prises en vue d'un processus de planification fondé sur les risques reflètent un changement important par rapport à l'approche traditionnelle appliquée au Canada en matière de planification des interventions environnementales en mer. Pour réaliser un projet pilote de ce nouveau modèle de planification, la PIL a réuni de nombreux experts aux spécialités différentes dans les domaines des sciences, de la planification et de l'intervention environnementale. L'élaboration de l'évaluation des risques par secteur était l'une des premières possibilités offertes à ces experts de travailler à la réalisation d'un produit livrable commun. L'un des premiers obstacles auxquels rencontrés a été l'absence d’un lexique commun parmi les participants. Il s'agit d'un défi qui aurait pu être atténué en définissant une terminologie commune et une nomenclature collective au début des discussions.

Les intervenants et les partenaires autochtones ont exprimé des inquiétudes au sujet des possibilités limitées offertes d'influer sur la méthodologie employée pour évaluer les risques. Ces préoccupations portaient sur l'accent mis sur les événements à probabilité élevée/conséquences élevées, ainsi que sur les occasions limitées de commentaires et d'examen pour les communautés. En outre, la complexité de la méthodologie utilisée pour l'évaluation des risques par secteur a posé des difficultés importants aux experts fédéraux pour interpréter les résultats et déterminer comment les intégrer dans la PIL. L'accès aux capacités internes aurait renforcé davantage la planification et permis d'approfondir et d'améliorer en permanence la méthodologie relative au risque.

Dans le cadre du processus de planification fondé sur les risques, on procède généralement à une évaluation des risques avant de commencer la planification; cependant, en raison de l'échéancier du projet, l'évaluation des risques par secteur et la PIL ont été, en grande partie, élaborées en même temps. Cela a créé un certain nombre des difficultés et de lacunes dans la détermination et la validation des risques pour les PIL. En outre, l'élaboration parallèle et distincte de l'évaluation des risques par secteur et de la PIL a limité l'intégration du projet et créé des défis pour repérer les liens et intégrer les produits des évaluations des risques par secteur dans les PIL. D'autres sources de renseignements sur les risques, comme les évaluations des gouvernements provinciaux ou des organisations autochtones, auraient pu s'avérer des contributions précieuses au processus de planification de la PIL.

Du fait des limites contractuelles, il n'a été possible d'utiliser qu'une seule année de données historiques sur les types de navires et les cargaisons pour l'évaluation des risques par secteur, et les produits ne sont donc pas représentatifs des tendances historiques. De plus, les données requises ont été déterminées parallèlement à l'élaboration de la méthodologie d'évaluation des risques par secteur et il a fallu du temps pour les préciser. De ce fait, une grande partie des données soumises étaient à une échelle incorrecte, ne contenaient pas de renseignements saisonniers et étaient difficiles à intégrer dans l'évaluation des risques par secteur. La collecte des données à l'appui de l'évaluation des risques par secteur a également permis de mettre en lumière les lacunes qui existent dans des parties de la PIL.

Recommandations

  1. Pour être efficace à la planification, les données doivent être recueillies avant l'élaboration d'une évaluation des risques par secteur. Les planificateurs doivent avoir accès aux renseignements à jour sur les risques, ainsi qu'aux données qui leur permettent de déterminer les tendances historiques, avant de commencer les activités de planification ou de mettre à jour un plan existant.
  2. Il faut mettre en place une capacité interne afin d'assouplir l'élaboration continue des modélisations des évaluations des risques par secteur à l'appui de la planification des interventions d'urgence, notamment la capacité d'ajuster les paramètres de la modélisation en vue de déterminer la valeur et l'incidence des efforts d'atténuation et de planification déployés.
  3. Compte tenu du nombre des experts concernés et de la diversité de leurs spécialités, il convient de décider d'un lexique commun au début du processus d'évaluation des risques par secteur.
  4. Les experts, y compris les partenaires autochtones et les intervenants de l'industrie, doivent également procéder à un examen approfondi de la méthodologie utilisée pour l'évaluation des risques par secteur afin de vérifier qu'elle correspond aux objectifs du PRI, qu'elle définit clairement les données requises et qu'elle produit des extrants qu'il est possible d'appliquer au PRI. La méthodologie doit être présentée de sorte que des personnes ne possédant pas de connaissances techniques étendues puissent contribuer de manière significative à l'analyse.
  5. Il convient de déterminer des données supplémentaires sur les risques, autres que celles figurant dans l'évaluation des risques par secteur, de les valider et de les appliquer à la planification des interventions au besoin. Il s'agit ici notamment des évaluations des risques préparées par les gouvernements provinciaux et municipaux, les organisations autochtones et les organisations non gouvernementales de l'environnement.

Collecte, normalisation et intégration des données sur la sensibilité

L'un des objectifs fondamentaux du processus de PIL était d'utiliser des données scientifiques pour étayer un processus décisionnel fiable. Dans la recommandation 41 de son rapport de 2014 sur la Phase I, le Comité d'experts sur la sécurité des navires-citernes demande précisément que : « Environnement Canada, en collaboration avec Pêches et Océans Canada, devrait recueillir et compiler les renseignements sur les milieux sensibles pour chaque secteur d'intervention et les rendre accessibles au public. » C'est pourquoi la PIL a été conçue de manière à reposer sur des connaissances scientifiques et des données sur les déversements de pétrole. Cela englobait la mise en œuvre de projets visant :

  • l'amélioration des données de modélisation du devenir et du comportement;
  • la collecte de données sur les sensibilités environnementales et les ressources en péril, en collaboration avec les communautés autochtones et d'autres organisations d'intervenants;
  • des recherches sur le bitume dilué.

Les travaux réalisés ont également servi à définir les lacunes dans les données et à évaluer les données requises pour les futures activités de planification des interventions d'urgence.

Leçons retenues

L'une des principales leçons retenues pour la PIL est que des données sont nécessaires tout au long du processus de planification. Même si c'était évident au début du projet pilote, les besoins généraux en données pour chaque produit livrable du projet n'ont pas été définis clairement. L'évaluation des besoins en données et l'analyse, la compilation et le traitement ultérieurs de ces données pour étayer l'évaluation des risques par secteur et la PIL ont constitué un aspect important et multidimensionnel du projet pilote auquel l'expertise en gestion de données disponible tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du gouvernement fédéral aurait pu être utile.

En raison des limites temporelles imposées à la réalisation du projet pilote, plusieurs activités à long terme liées à la gestion des données pour la planification des interventions fondée sur les risques n'ont pas été effectuées. Il s'agit en particulier de la détermination des données disponibles et de la traduction de ces données dans un format utilisable pour la planification des interventions d'urgence; de l'évaluation des lacunes dans les données et la mise en œuvre de la collecte des données scientifiques pour combler ces lacunes; et de la mise en place d'une infrastructure adéquate et intégrée de gestion des données pour faciliter le stockage et l'extraction des données. Dans certains cas, il n'a pas été possible d'accéder à certaines données car elles contenaient des renseignements confidentiels ou exclusifs. De plus, le temps a manqué pour conclure des ententes de partage des données et pour se doter des protocoles et des infrastructures nécessaires pour recueillir et stocker les données confidentielles. Cela a en particulier touché l'accès aux données détenues par les communautés autochtones et d'autres collectivités côtières.

Le volet « collecte des données » de la PIL a enregistré une réussite notable : il a permis d'apprécier l'importance d'accroître la capacité des principaux fournisseurs de données, notamment les communautés autochtones et la communauté des pêcheurs. Cette capacité renforcée a favorisé l'établissement de partenariats et la collecte des données biologiques et socio-économiques pertinentes à l'échelon local. Des ententes de contribution ont été mises en place avec les communautés autochtones et la communauté des pêcheurs pour une période de cinq ans, ce qui fait que la collecte des données ne s'est pas arrêtée à la fin du projet pilote de la PIL. La capacité renforcée et les données seront néanmoins disponibles pour de futures initiatives de planification d'interventions environnementales.

Recommandations

  1. Il faut définir clairement la portée du projet au début des activités de planification et prévoir suffisamment de temps pour pouvoir évaluer complètement les besoins en données avant l'élaboration de l'évaluation des risques par secteur ou du PRI.
  2. Il faut aussi établir au début du projet les protocoles et ententes de partage de données, y compris pour la manipulation et le stockage des données.
  3. Il convient de mettre en place des plateformes interopérables qui facilitent l'intégration des données afin d'améliorer l'accès aux données et leur utilisation dans tous les aspects de la planification. Il faut déterminer et créer des procédures connexes pour la collecte et le stockage des données pertinentes pour l'évaluation des risques et la planification des interventions (base de données pluriannuelle sur les EAE, statistiques sur les accidents, information météorologique, etc.) afin que la planification dispose en tout temps de renseignements à jour.
  4. Les échéanciers préparés pour le processus de planification doivent laisser suffisamment de temps pour déterminer les sources de données, collecter les données et en faire la synthèse avant l'évaluation des risques et dans le cadre du processus de planification.
  5. Environnement et Changement climatique Canada et de Pêches et Océans Canada doivent mettre au point une méthodologie permettant de classer par ordre de priorité les sensibilités environnementales, en partenariat avec les collectivités côtières et les communautés autochtones et en consultation avec d'autres experts en la matière, de manière à éviter des lacunes et des incohérences dans l'évaluation des risques et la planification.
  6. Le financement sous la forme de subventions et contributions doit être affecté au renforcement des capacités des collectivités côtières et des communautés autochtones, des associations de pêcheurs et des organisations non gouvernementales de l'environnement, afin de continuer de fournir des renseignements socio-économiques et des données sur les sensibilités du milieu marin à jour et pertinents sur le plan local, en sachant qu'il faudra peut-être maintenir des investissements dans les capacités pendant un certain temps.
  7. Il faut déployer des efforts ciblés en vue de combler les principales lacunes dans les données relevées dans le cadre des évaluations des risques par secteur afin d'appuyer les futures activités du PRI et d'intervention d'urgence.

Rédiger les plans d'intervention fondés sur les risques

La préparation d'un exemple de méthodologie pour la planification d'intervention fondée sur les risques était l'activité principale du projet pilote de la PIL. Une recommandation formulée par le Comité d'experts sur la sécurité des navires-citernes dans son rapport de 2014 sur la Phase I : « Le gouvernement du Canada devrait mettre en œuvre un modèle de planification d'intervention par secteur axée sur les risques aux fins de préparation en cas de déversements d'hydrocarbures causés par les navires. » Faisant suite à cette recommandation, un projet pilote de planification d'intervention localisée a été élaboré pour mettre à l'essai ce nouveau modèle de planification fondée sur les risques.

Le processus de planification a été divisé en huit produits livrables conçus pour produire un document d'orientation uniforme à l'échelle nationale pour décrire les processus et mettre au point un plan pilote. Ces produits livrables étaient les suivants :

  1. résumé de l'évaluation des activités maritimes par secteur;
  2. vulnérabilités maritimes par secteur;
  3. évaluation des scénarios de pollution marine par secteur;
  4. concept des opérations stratégiques par secteur (planification des mesures d'atténuation);
  5. définition de la capacité d'intervention des résidents du secteur;
  6. opérations, tactiques et exigences logistiques;
  7. plan d'intervention par secteur fondé sur les risques;
  8. rapport de l'examen de la PIL.

Leçons retenues

Il a été convenu au début de l'élaboration des quatre PIL de donner à chaque groupe de travail le même ensemble de produits livrables, et que chaque groupe de travail serait libre d'élaborer une PIL reflétant les facteurs régionaux uniques de chaque zone. L'intention était qu'une fois le processus de planification terminé, on comparerait les produits livrables afin d'en tirer les pratiques exemplaires et les leçons retenues. On pensait pouvoir reprendre les meilleurs éléments de chaque processus de planification pour élaborer une méthodologie de planification pour la PIL et un modèle de planification.

La PIL constituait une rupture d'avec les méthodes de planification traditionnelles. L'objectif était de permettre à chaque groupe de travail de la PIL de déterminer comment parvenir au résultat défini. Les groupes de travail ont eu du mal à mettre cette approche en œuvre et ont tous consacré une période prolongée au début du projet à résoudre des questions fondamentales avant de pouvoir entamer la mise en œuvre de la PIL. Ils ont interprété cette approche comme un manque d'orientation du projet global.

Parallèlement, l'ensemble de produits livrables était très normatif, et par conséquent il a fallu adapter chaque produit livrable à une portée très large. Cela a créé des défis de mise en œuvre dans tous les secteurs de PIL et aucun des pilotes n'a réussi à atteindre tous les produits livrables dans le temps alloué au projet. Outre les défis liés à la mise en œuvre du projet, le fait de travailler avec un nouveau paradigme de planification pour la PIL signifiait qu'il était difficile de déterminer si les plans en cours d'élaboration étaient complets et solides. Les progrès et le rendement ont été évalués en fonction de l'achèvement des huit produits livrables du projet, mais cela n'a pas fourni de moyen d'évaluer l'exhaustivité globale de chaque plan d'intervention par secteur. Théoriquement, il faudrait avoir un moyen de mesurer la maturité de la planification dans chaque secteur de la PIL afin d'évaluer les progrès réalisés par rapport à un nouveau cadre de la planification des interventions d'urgence; la maturité de la planification pourrait aussi servir à évaluer les plans en permanence.

Recommendations

  1. Il faut établir un processus ou une méthodologie de planification clair dès le début du PRI, dans lequel chaque étape du processus de planification est définie de manière détaillée et qui indique les entités concernées. L'élaboration du processus de planification doit s'inspirer des pratiques exemplaires internationales en matière de planification des interventions fondée sur les risques.
  2. Il faut clairement définir la portée, l'objet, l'objectif et le contenu des PRI avant le début du projet, en collaboration avec les partenaires autochtones, les gouvernements provinciaux et les experts scientifiques, et en consultation avec l'industrie et les autres intervenants. Cela comprend : définir les limites de la planification; déterminer les types de capacités d'intervention en cas de déversement à inclure dans le plan; situer les plans dans les cadres de planification existants, tant nationaux qu'internationaux; identifier les participants et le public qui sont visés.
  3. La portée de la planification des interventions ne doit pas se limiter à la première intervention sur l'eau, mais inclure la coordination de la gestion des urgences afin d'assurer la sûreté publique, les structures de préparation pour les opérations prolongées de restauration du littoral, de même que les processus post-déversement tels que les modèles de plans d'échantillonnage et les évaluations d'impact sur la santé humaine et environnementale.
  4. Les critères utilisés pour établir les limites du PRI doivent comprendre les résultats des précédentes évaluations des risques par secteur et les contributions des partenaires autochtones, de l'industrie, des experts scientifiques et des autres intervenants.
  5. Il faut clarifier et établir les obligations de rendre compte, les responsabilités et les pouvoirs, pour la préparation et pour l'intervention, dans un cadre national révisé.
  6. Il faut utiliser des outils éprouvés pour valider et évaluer les plans, comme l'outil d'évaluation de la préparation aux déversements de pétrole (RETOS), un outil reconnu internationalement servant à évaluer la planification des interventions lors d'un déversement d'hydrocarbures et la préparation à ces situations.
  7. Les plans doivent être mis à jour régulièrement et il faut examiner une méthodologie de planification uniforme à l'échelle du pays par rapport aux pratiques exemplaires internationales, à intervalles fixes.

Conséquences pour le régime et les politiques

Les projets pilotes de planification d'intervention localisée comprenaient un élément d'examen du régime et des politiques. On a reconnu que pour mettre en œuvre un cadre de planification fondée sur les risques, il faut parfois mettre à jour le régime et certaines politiques. Cela comprend de les modifier en fonction des procédures d'exploitation comme le traitement des espèces sauvages mazoutées, la surveillance après l'incident et le recours à d'autres mesures d'intervention pendant une opération.

Leçons retenues

Beaucoup de questions stratégiques se sont posées pendant l'élaboration des PIL, notamment : l'intégration du savoir traditionnel autochtone dans la planification; la détermination et la définition des lacunes dans les politiques dans des domaines tels que la gestion des déchets et les espèces sauvages mazoutées; les possibilités de mettre à jour le Régime canadien de préparation et d'intervention en cas de déversements d'hydrocarbures en milieu marin. Il s'agit de questions complexes auxquelles il n'a pas été possible de répondre avant la fin du projet pilote. De ce fait, un certain nombre de lacunes ont été relevées dans le cadre du processus de planification de la PIL, mais n'ont pas été analysées en vue de déterminer s'il était possible de les combler, ni comment. Un soutien des politiques pendant la mise en œuvre du projet pilote aurait pu réduire le nombre de questions en suspens relatives aux politiques et aurait été utile en fournissant des orientations et des décisions pour faire avancer la PIL. Bon nombre des questions liées aux politiques qui ont été soulevées pendant le projet pilote ont donné lieu à plusieurs initiatives incluses dans le Plan de protection des océans.

La méthodologie de la PIL devait servir à déterminer la quantité de ressources d'intervention à affecter à chaque secteur de PIL en fonction des résultats de l'analyse des risques. L'objectif ultime était de relever des possibilités de rétablir les niveaux de service d'après les risques déterminés dans le cadre de la PIL. Cependant, le régime réglementaire en place ne précise pas explicitement la capacité de récupération requise pour une intervention. Ce manque de prescription réglementaire a présenté des défis au moment d'étudier les exigences en matière de capacité des résidents et on a peu progressé vers l'atteinte de cet objectif. Des orientations stratégiques et l'organisation de discussions au niveau national auraient pu favoriser l'avancement de cet aspect de la PIL.

Recommandations

  1. Il faut fournir aux planificateurs un soutien stratégique cohérent et permanent pendant tout le processus de planification d'intervention régionale afin d'analyser et de résoudre les enjeux et les questions stratégiques liés au régime d'intervention à la suite d'un déversement de pétrole en mer.
  2. Il faut établir des liens solides, des mécanismes de coordination et une bonne cohérence entre le PRI et les initiatives actuelles législatives et politiques menées dans le cadre du Plan de protection des océans et des programmes existants (mammifères marins mazoutés, autres mesures d'intervention, matières dangereuses et nocives, régime homogène, planification spatiale marine).

Mobilisation et communications

Dans le cadre de la PIL, plusieurs objectifs reliés entre eux et complémentaires ont été définis pour mobiliser les intervenants et les groupes autochtones aux diverses phases du projet pilote :

  1. Accroître la sensibilisation et la compréhension de la préparation aux déversements de pétrole en mer et de l'intervention en cas de déversement.
  2. Obtenir des niveaux appropriés de participation au projet pilote afin de produire des plans d'intervention plus efficaces et qui tiennent compte d'avis et intérêts différents.
  3. Rehausser la confiance que les intervenants, les groupes autochtones et le public en général accordent à la capacité du gouvernement du Canada de prévenir les déversements de pétrole dans les eaux canadiennes et d'intervenir lorsqu'ils se produisent.
  4. Nouer de solides relations régionales et locales à moyen et long termes.

Ces objectifs étaient à la base de l'élaboration d'une stratégie de mobilisation pour la PIL et constituaient le cadre global des activités de communications, des réunions et des événements.

Leçons retenues

La mobilisation est essentielle pour la planification d'intervention fondée sur les risques et il faut prévoir suffisamment de temps pour établir des partenariats et des relations. Un solide plan de mobilisation en huit phases a été élaboré au début de l'initiative de la PIL en vue de mettre en place une approche itérative et collaborative dans ce domaine. Cependant, divers facteurs ont causé des retards qui se sont répercutés sur le processus dont le temps était déjà limité et qui ont nécessité de réviser le plan afin de réduire le nombre de réunions et de séances de mobilisation avec les intervenants par rapport au nombre prévu à l'origine. L'établissement de partenariats aurait pu s'avérer utile pour mettre en œuvre une approche de mobilisation collaborative et permanente pendant toute la PIL, ce qui aurait amélioré la détermination des zones marines sensibles et facilité l'élaboration d'une planification d'intervention régionale fondée sur les risques. En outre, le recours à un spécialiste de la mobilisation ou à un facilitateur, en particulier pour les séances organisées avec des communautés autochtones, aurait pu aider à élaborer et à appliquer une méthode de mobilisation adaptée au public visé.

L'élaboration d'une stratégie de communications comprenant des messages communs à utiliser dans tout le pays pour lancer les discussions sur les résultats du projet, de même que l'utilisation d'outils en ligne, auraient été utiles à la PIL. Un site Web a été créé pour la PIL, mais il servait surtout à communiquer des renseignements généraux sur la PIL. On aurait pu utiliser des forums en ligne pour recueillir les commentaires de davantage d'intervenants et de Canadiens intéressés par la question et ainsi obtenir des contributions d'un public plus vaste, en particulier compte tenu de l'étendue des secteurs de PIL.

Les communications avec les intervenants auraient pu être facilitées si l'on avait déterminé les produits livrables de la PIL qui pouvaient être rendus publics et si on les avait élaborés à cette fin. Cela nécessite de déterminer dès le début la méthode et le format du partage de l'information, ainsi que de collaborer étroitement avec les services de communications du Ministère afin de rédiger les produits et les messages.

Recommandations

  1. Il faut élaborer dès le début du processus de planification de solides plans de communication et de mobilisation et les mettre en œuvre de manière uniforme pendant tout le processus. Ces plans doivent décrire clairement les paramètres des partenariats et appuyer les communications avec les partenaires existants et potentiels. Il faut de plus allouer suffisamment de temps pour nouer des partenariats importants et soutenus.
  2. Il faut exploiter autant que possible la technologie afin de faciliter la mobilisation et la collaboration, notamment des forums et des outils en ligne pour demander des commentaires et partager des documents. Il faut cependant équilibrer cet aspect en s'assurant que les collectivités qui ont un accès limité à Internet reçoivent elles aussi les documents pertinents et ont la possibilité de transmettre leurs commentaires.
  3. Il faut recourir à l'expertise interne et régionale pour élaborer et mettre en œuvre le plan de mobilisation et les produits de communications. Cela comprend de faire appel à des animateurs pour les réunions dans la mesure du possible, afin de renforcer l'efficacité des réunions et de réduire les éventuels biais perçus pendant les assemblées de mobilisation.
  4. Le partage d'information doit s'efforcer de trouver un point d'équilibre entre transparence et protection des renseignements confidentiels ou exclusifs. Par exemple, il faut déterminer les formats et tribunes appropriés pour partager l'information et rédiger des rapports, sur les évaluations des risques par secteur et le PRI, qui sont accessibles au grand public, au lieu d'être réservés aux experts en la matière.

Gouvernance et collaboration entre les organismes

La structure de gouvernance globale de la PIL était composée des éléments suivants : un comité directeur, coprésidé par Transports Canada et la Garde côtière canadienne, avec des représentants d'Environnement et Changement climatique Canada et de Pêches et Océans Canada; trois groupes de travail régionaux pour les quatre secteurs de PIL; plusieurs groupes de travail créés pour traiter de sujets précis tels que l'évaluation des risques par secteur, la gestion des données et la mobilisation.

Leçons retenues

Pour faciliter le processus de planification, il est important de définir un ensemble clair de rôles et responsabilités interorganismes et infraorganismes à l'aide de mécanismes officiels de planification de projets, comme une charte de projet intégrée et un plan de projet. Ces produits devraient être élaborés en collaboration et partagés pour soutenir la mise en œuvre efficace du projet et établir les liens nécessaires entre l'administration centrale et les régions, notamment la détermination et la mise en place d'une structure de gouvernance claire qui définit les attentes et les rapports hiérarchiques à tous les niveaux, ainsi que des échéanciers précis et des protocoles pour vérifier et transmettre les produits livrables. Nous ne soulignerons jamais assez l'importance de mettre ces structures en place, en particulier au niveau régional. La formation des groupes de travail de la PIL a notamment créé un forum utile qui a largement contribué à la planification.

D'une manière plus générale, la communauté fédérale de l'intervention environnementale est bien informée et impatiente de mettre en œuvre la planification fondée sur les risques, tout comme la communauté plus vaste de l'intervention d'urgence. Dans ce contexte, la réalisation d'un projet pilote pour la planification fondée sur les risques a posé des difficultés pour communiquer avec les intervenants et les mobiliser. Des partenaires potentiels se sont montrés moins enthousiastes à l'idée de participer à un projet pilote à court terme qu'ils ne l'auraient été si la PIL avait été déployée à l'origine en tant que programme. Cependant, le niveau d'intérêt suscité par la planification d'intervention fondée sur les risques a mis en évidence un niveau de préparation à l'intégration de ce type d'approche dans les structures de planification existantes.

Recommandations

  1. Il faut mettre en place une structure de gouvernance qui crée des liens solides infraorganismes et interorganismes, entre les régions et l'administration centrale. La structure de gouvernance doit également préciser comment les partenaires et les intervenants, internes comme externes au gouvernement fédéral, participeront à la planification d'intervention.
  2. Le processus décisionnel à l'intérieur de la structure de gouvernance établie doit reposer sur des experts en la matière. Il faut donc mettre en place un moyen de faciliter un partage d'information collaboratif et intégré sur des sujets tels que la gestion des données, les politiques et la mobilisation à l'appui d'une prise de décisions éclairées.
  3. Il faut établir des groupes de travail composés de toutes les parties concernées par une intervention en cas de déversement. Il faudra peut-être faire appel à des organisations-cadres ou à des structures regroupées pour communiquer avec de nombreux partenaires. Dans la mesure du possible, il faut tirer profit des cadres de gouvernance existants pour les activités de mobilisation.
  4. Une charte de projet intégrée et un plan de mise en œuvre du projet doivent fournir des indications claires sur les obligations de rendre compte, les rôles et responsabilités, ainsi que les tâches et les échéanciers. Dans le cadre de ce plan, le lancement du projet doit être clairement déterminé afin de générer la dynamique et de faciliter la collaboration avec les partenaires.
  5. Il faut mettre en œuvre un programme permanent de planification d'intervention fondée sur les risques avec le soutien d'expert apporté par les ministères et secteurs concernés.

Conclusions et prochaines étapes

L'initiative de planification d'intervention localisée visait à réaliser un projet pilote de nouveau modèle de planification pour le régime canadien de préparation et d'intervention en cas de déversement d'hydrocarbures. Ce projet pilote ne se voulait pas parfait et ne visait pas à donner des résultats parfaits et comme avec la mise en œuvre de tout nouveau processus, nous avons appris beaucoup de leçons. L'ensemble de recommandations tiré des leçons retenues de la PIL viendra éclairer le nouveau projet qui mettra à l'essai une version élargie du modèle de planification d'intervention fondée sur les risques : la planification d'intervention régionale dans le nord de la Colombie-Britannique. Les résultats du projet pilote du PRI étaieront l'analyse nationale des besoins en planification d'intervention fondée sur les risques dans tout le pays.

À l'avenir, le PRI continuera d'exploiter les réussites de la PIL, notamment l'importante capacité mise en place pour la planification d'intervention d'urgence collaborative. Il faudra plusieurs années pour pleinement mettre en œuvre le PRI, mais les leçons retenues du projet pilote de PIL constitueront un point de départ utile pour mettre en place la planification d'intervention fondée sur les risques au Canada.

Annexe A : Composition du groupe d’intervention de la planification d'intervention localisée

Le groupe de travail du sud de la C.-B. était composé de représentants des organismes suivants :

  • Transports Canada (coprésident);
  • Garde côtière canadienne (coprésident);
  • Pêches et Océans Canada;
  • Environnement Canada;
  • Ministère de l'Environnement de la Colombie-Britannique;
  • Organisme d'intervention Western Canada Marine Response Corporation (WCMRC).

Le groupe de travail du Saint-Laurent était composé de représentants des organismes suivants :

  • Transports Canada (coprésident);
  • Garde côtière canadienne (coprésident);
  • Pêches et Océans Canada;
  • Environnement Canada;
  • Société d'intervention maritime, Est du Canada (SIMEC), organisme d'intervention.

Le groupe de travail de l'Atlantique (Saint-John et baie de Fundy/Port Hawkesbury et détroit de Canso) était composé de représentants des organismes suivants :

  • Transports Canada (coprésident);
  • Garde côtière canadienne (coprésident);
  • Pêches et Océans Canada;
  • Environnement Canada;
  • Ministère de l'Environnement et des gouvernements locaux du Nouveau-Brunswick;
  • Atlantic Environmental Response Team (ALERT), organisme d'intervention;
  • Point Tupper Marine Services Ltd. (PTMS), organisme d'intervention.